Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Entscheidunsdatum: 23.06.2003
Aktzenzeichen: 7 CE 03.1294
Entscheidungsart: Beschluss
Eigenes Abstract: Fraglich ist die Rechtmäßigkeit eines 3-jährigen Hausverbots, das die Ludwig-Maximilians-Universität München [1] gegenüber der Klägerin aussprach, nachdem diese mehrfach Angestellte der Zentralbibliothek lautstark bedroht und belästigt hatte. Im Gegensatz zur Vorinstanz hält das Berufungsgericht das erlassene Hausverbot für rechtmäßig. Auch wenn in der Vergangenheit nicht alle Vorfälle umfassend dokumentiert worden sind, ist nicht die Sanktion vergangenen Verhaltens maßgeblich, sondern die präventive Wirkung des Hausverbots, damit sich vergleichbare Vorfälle nicht wiederholen.
Instanzenzug Eilverfahren:
– VG München vom 09.04.2003, Az. M3 E 03.1330 [2]
– BayVGH vom 23.06.2003, Az. 7 CE 03.1294
Hauptsacheverfahren:
– VG München vom 15.03.2004, Az. M 3 K 03.4560 [3]
Tenor
I. Unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 9. April 2003 wird der Antrag abgelehnt.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III. Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf jeweils 2.000 Euro festgesetzt.
Tatbestand
Der Antragstellerin wurde mit sofort vollziehbarem Bescheid der Ludwig-Maximilians-Universität München (im Folgenden: Universität) vom 21. Januar 2003 ab sofort verboten, Räume der Universitätsbibliothek München samt Teilbibliotheken für die Dauer von drei Jahren, beginnend am Tag der Zustellung des Bescheides, zu betreten. Zur Begründung führte die Universität an, die Antragstellerin sei mit rechtskräftigem Bescheid der Universität vom 1. März 1999 nach 20 Fachsemestern exmatrikuliert worden. Nach mehreren Vorfällen in den Jahren 1998 bis 2000 sei der Antragstellerin mit Bescheid vom 12. Mai 2000 ein Hausverbot für den gesamten Bereich der Universität erteilt worden, das im Widerspruchsverfahren auf ein Verbot des Besuches von Lehr- und Seminarveranstaltungen und des Betretens des Gebäudes Leopoldstraße 13 beschränkt worden sei. Das Verwaltungsgericht München habe diese Bescheide mit rechtskräftigem Urteil vom 15. Oktober 2001 aufgehoben. Die Universität habe dieses Urteil rechtskräftig werden lassen, da sie davon ausgegangen sei, die Antragstellerin würde sich dieses Verfahren zur Warnung dienen lassen und ihr Verhalten künftig kontrollieren und mäßigen. Die Antragstellerin habe jedoch nunmehr anlässlich einer Benutzerdatenüberprüfung am 9. Januar 2003 mehrfach lautstark Mitarbeiter der Universitätsbibliothek mit entsprechender Gestik bedroht und u.a. die Drohung ausgesprochen „Wenn ihr ein zweites Erfurt wollt, so könnt ihr es haben“. Die Antragstellerin habe zwar in der Folge versucht, diese Drohung zu relativieren, sie habe jedoch bereits häufiger Bibliothekspersonal des Schalterdienstes dahingehend beschimpft, die Beschäftigten wären nur „Idioten“, die es auf die Antragstellerin „abgesehen haben“, sie würden „ständig lügen und betrügen“. Die entsprechenden Ausfälle der Antragstellerin hätten an Schärfe in letzter Zeit erheblich zugenommen. Eine Rückfrage bei dem von der Antragstellerin angegebenen Betreuer ihrer Promotion habe ergeben, es sei nicht erkennbar, dass die Antragstellerin tatsächlich promoviere; er habe sie seit Jahren nicht mehr gesehen; einen Studierenden-Status habe sie deshalb nicht.
Mit Schreiben vom 4. Februar 2003 legte die Antragstellerin gegen diesen Bescheid Widerspruch ein, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
Am 19. März 2003 beantragte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht München sinngemäß, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 21. Januar 2003 wieder herzustellen. Sie benötige die Nutzung der Universitätsbibliothek und Fernleihe, um ihre Dissertation fertig stellen und ein Methodenseminar vorbereiten zu können. Das Problem beruhe auf einem willkürlichen Ausschluss vom Zugang zum Bibliothekssystem Mitte Januar 2003 trotz Einschreibung als externer Doktorandin und bezahltem Wintersemester, und einem daraus resultierenden „linguistischen Missverständnis“, das die Antragstellerin nicht habe korrigieren können, weil Hinweise zur Aufklärung des Missverständnisses nicht ernst genommen worden seien. Charakteristisch für Ausländerfeindlichkeit und Sexismus sei es, Ausländerinnen den Zugang zur Qualifizierung zu verweigern und Mitglieder von Minoritäten linguistisch zu diskriminieren.
Mit Beschluss vom 9. April 2003 gab das Verwaltungsgericht dem Begehren im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes statt. Entgegen der Auffassung der Universität könne Rechtsgrundlage für das Betretungsverbot nur § 26 Abs. 1 der Allgemeinen Benutzungsordnung der Bayerischen Staatlichen Bibliotheken (ABOB) vom 18. August 1993 (GVBl S. 635) sein. Der der Maßnahme zugrundeliegende Vorfall könne allein nicht zur Unzumutbarkeit der Benutzung der Bibliothek durch die Antragstellerin führen. Zwar sei diese dem Gericht durchaus als Person bekannt, die in Situationen, die nicht ihren Vorstellungen entsprechen, in ihrer Wortwahl zu Ausdrücken neige, die der Situation nicht angemessen sind. Dem Gericht sei allerdings nicht bekannt, dass die Antragstellerin ihrer teilweisen drastischen Ausdrucksweise auch entsprechende Taten habe folgen lassen. Sie habe nach den eigenen Angaben des betroffenen Bibliotheksbediensteten auf dessen Einwand gegen ihren durchaus als Drohung auffassbaren Ausspruch sofort eingelenkt und darauf hingewiesen, das sei doch nur als Denkanstoß gedacht gewesen. Die ansonsten von der Universität angeführten Vorfälle seien aufgrund der Pauschalität ihrer Darstellung und ihrer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung nicht in der Lage, die weitere Benützung der Bibliothek durch die Antragstellerin als unzumutbar erscheinen zu lassen. Der zugrundeliegende Sachverhalt hätte aufgeklärt und entsprechend dokumentiert werden müssen. Auch wenn die Antragstellerin keine Studentin der Universität sei und an den Fortschritten ihrer Dissertation Zweifel angebracht werden könnten, sei ihr Vortrag, sie arbeite wissenschaftlich, von der Universität unbestritten und könne wohl auch nicht bezweifelt werden. Im Übrigen habe das Gericht Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit, die lediglich verbalen Auseinandersetzungen könnten allenfalls ein Betretungsverbot von drei bis sechs Monaten rechtfertigen.
Mit ihrer Beschwerde beantragt die Universität,
unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 9. April 2003 die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids der Universität vom 21. Januar 2003 wieder herzustellen.
Rechtsgrundlage für das Hausverbot sei Art. 24 Abs. 5 BayHSchG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Nr. 3 BayHSchG. Die Antragstellerin sei schon seit vielen Jahren bei verschiedenen Dienststellen der Universität negativ aufgefallen, ihr Auftreten werde offenbar zunehmend aggressiver. Ihre Äußerungen seien nicht nur „lästig“, sondern dazu geeignet, bei den betroffenen Mitarbeitern Angst hervorzurufen. Leider handle es sich bei dem dokumentierten Vorfall vom 9. Januar 2003 nur um die „Spitze des Eisbergs“. Die Ausfälle der Antragstellerin seien bereits gerichtsbekannt, es seien nun schon zum zweiten Mal massive Drohungen aktenkundig gemacht worden. Es treffe zwar zu, dass nicht jeder Wutanfall durch einen Aktenvermerk festgehalten worden sei; dabei sei aber zu berücksichtigen, dass sich die Mitarbeiter der Universitätsbibliothek nach den entsprechenden Vorfällen vordringlich um die Anliegen der bereits Wartenden hätten kümmern müssen. Das Hausverbot habe primär präventiven Charakter, weshalb es nicht darum gehe, bereits geschehene Vorfälle zu bestrafen, sondern zu verhindern, dass sich derartige Vorfälle wiederholten. Durch das Verhalten der Antragstellerin würden nicht nur die Mitarbeiter, sondern auch die Benutzer der Bibliothek in Mitleidenschaft gezogen. Im Übrigen seien nach einer Bearbeitungszeit von 14 Jahren große Zweifel angebracht, ob jemals ein Abschluss der Dissertation zu erwarten sei. An der Universität stehe kein Professor als Gutachter zur Verfügung. Die Antragstellerin sei nicht gehindert, die Universität zu wechseln und das Studium an einer anderen Hochschule fortzusetzen. Das Hausverbot sei auch verhältnismäßig, da das frühere Hausverbot keine Änderung des Verhaltens der Antragstellerin bewirkt habe.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie wiederholt ihren Vortrag aus der ersten Instanz und weist im Übrigen darauf hin, sie habe eine „nicht glückliche Redewendung (eine eingedeutschte schweizerdeutsche Redewendung mit rein metaphorischer Bedeutung)“ verwendet, mit dem Ziel, den Bibliotheksangestellten zu bitten zur Vernunft zu kommen, weil es nicht intelligent sei, Leute die hier im Austauschstudium studiert haben, kurz vor Abschluss aus heiterem Himmel zu blockieren und nicht einmal die Immatrikulation und das bezahlte Semester anzuerkennen. Der Bibliotheksangestellte habe ihre Bemerkung wortwörtlich genommen und sie als Bedrohung interpretiert. Ihre sofortige Klarstellung, dass dies um Gottes willen keine Bedrohung sei und dass es ihr leid tue, aus Versehen wieder mal eine schweizerdeutsche Redewendung verwendet zu haben, habe der Bibliotheksangestellte nicht angenommen. Sie habe sich schriftlich entschuldigt und auch bei der Universitätsverwaltung den Sinn ihrer Bemerkung darzustellen versucht, „in der Hoffnung, dass sich die Sache endlich klärt und die Verfolgung und ungerechte Verteufelung meiner Person durch dieses linguistische Missverständnis endlich aufhört“.
Die Behördenakten sowie die Akte des Verwaltungsgerichts München haben dem Senat vorgelegen. Hierauf wird Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass das im Bescheid vom 21. Januar 2003 enthaltene Hausverbot rechtswidrig ist. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 9. April 2003 war deshalb aufzuheben und der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen.
Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat der Widerspruch grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt, wenn die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse angeordnet hat. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wieder herstellen. Das Gericht trifft dabei grundsätzlich eine eigene Ermessensentscheidung. Es hat bei der Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzuwägen zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an der sofortigen Vollziehung ihres Bescheids und dem Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs. Bei dieser Abwägung sind vor allem die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche, aber auch ausreichende summarische Überprüfung, dass der Rechtsbehelf voraussichtlich erfolglos sein wird, tritt das Interesse der Antragstellerin grundsätzlich zurück. Ausgehend von diesen Grundsätzen war die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nicht wieder herzustellen, da die angegriffene Entscheidung der Universität nach summarischer Überprüfung nicht zu beanstanden ist.
1) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts konnte die Universität das Hausverbot zulässigerweise auf Art. 5 Abs. 3 Nr. 7 BayHSchG i.V.m. Art. 24 Abs. 5 BayHSchG stützen. Zwar enthält erstere Vorschrift erkennbar nur eine Aufgabenzuweisung für die Hochschule in ihrer Eigenschaft als staatliche Einrichtung. Darüber hinaus bestimmt jedoch Art. 24 Abs. 5 BayHSchG, dass der Präsident im Hochschulbereich das Hausrecht ausübt. Bei dieser Bestimmung handelt es sich nicht nur um eine bloße Zuständigkeitsregelung, sondern auch um eine Befugnisnorm (BayVGH vom 23.2.1981 BayVBl 1981, 657 m.w.N.).
2) Das Hausverbot war auch nicht deshalb unzulässig, weil gegen die Antragstellerin zunächst eine Benützungsuntersagung für die Bibliothek nach § 26 Abs. 1 der Allgemeinen Benützungsordnung der Bayerischen Staatlichen Bibliotheken (ABOB) vom 18. August 1993 (GVBl S. 635) hätte ergehen müssen. Der Erlass eines Hausverbots und mögliche Maßnahmen nach der Allgemeinen Benützungsordnung der Bayerischen Staatlichen Bibliotheken stehen nicht in einem Stufenverhältnis zueinander dergestalt, dass die Maßnahmen nach der Benützungsordnung stets Vorrang hätten (vgl. im Einzelnen BayVGH, a.a.O.).
3) Nach summarischer Überprüfung des vorliegenden Sachverhalts liegen die Voraussetzungen für den Erlass eines Hausverbots gegenüber der Antragstellerin vor.
Dabei ist von folgendem Grundsatz auszugehen: Während das Ordnungsrecht (Art. 5 Abs. 3 Nr. 6 BayHSchG; Art. 93 f. BayHSchG) im wesentlichen Folgerungen aus vergangenem Verhalten zieht, wenn auch im Interesse der Aufrechterhaltung der Ordnung in der Zukunft, und damit repressiv orientiert ist, dient das Hausrecht demgegenüber unmittelbar der Wahrung und Erhaltung des Hausfriedens als Voraussetzung eines geordneten Betriebs und hat damit primär präventiven Charakter (Reich, Bayerisches Hochschulgesetz, 4. Aufl. 1999, RdNr. 14 zu Art. 24 m.w.N.). Aufgrund dieses primär präventiven Charakters eines Hausverbots geht es also nicht darum, bereits geschehene Vorfälle zu „bestrafen“, sondern zu verhindern, dass sich derartige Vorfälle wiederholen.
Die Universität hat im angefochtenen Bescheid sowie im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes plausibel dargelegt, dass es aufgrund der langjährigen Erfahrungen mit der Antragstellerin sehr schwer falle, für die Zukunft ein gesittetes Verhalten zu prognostizieren. Dabei lässt der Senat dahingestellt, ob die Äußerung der Antragstellerin „Wenn ihr ein zweites Erfurt wollt, so könnt ihr es haben“ bereits für sich gesehen die Erteilung des befristeten Hausverbotes rechtfertigt. Bei dieser Äußerung handelt es sich allerdings um eine massive Entgleisung, die die Mitarbeiter der Universitätsbibliothek durchaus als Bedrohung verstehen durften, auch wenn die Antragstellerin diese Äußerung umgehend relativiert hat; daran ändert auch nichts der Versuch der Antragstellerin, ihre Äußerung als „linguistisches Missverständnis“ darzustellen, da es sich nur um eine schweizerdeutsche Redewendung gehandelt habe. Die Universität hat darüber hinaus glaubhaft dargelegt, dass das Gesamtverhalten der Antragstellerin über Jahre hinweg zu Beanstandungen geführt hat und nunmehr in der genannten Äußerung gipfelte. Die Universität hatte bereits mit Bescheid vom 12. Mai 2000 der Antragstellerin ein Hausverbot erteilt, das zwar mit Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 15. Oktober 2001 aufgehoben wurde, dies allerdings im wesentlichen mit der Begründung, die Bescheide seien als Dauerverwaltungsakte anzusehen, die sich im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung am 15. Oktober 2001 als unverhältnismäßig erwiesen hätten. Der Senat hält die von der Universität vorgetragenen Gründe im Rahmen der erforderlichen, aber auch ausreichenden Güterabwägung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes für glaubhaft, auch wenn – wie das Verwaltungsgericht moniert – nicht jeder einzelne Vorfall in der Vergangenheit dokumentiert wurde. So findet sich immerhin eine Aktennotiz eines Mitarbeiters der Universitätsbibliothek vom 9. Januar 2003, in dem dieser den oben genannten Vorfall im Einzelnen schildert und schließlich ausführt: „Ihre sonstigen Ausfälle, die Beschäftigten wären alle nur Idioten, die es auf sie abgesehen hätten, würden ständig lügen und betrügen, sind altbekannt und betreffen alle Beschäftigten des Schalterdienstes“. Eine Bibliotheksangestellte schildert in einem Aktenvermerk vom 15. Januar 2003, die Antragstellerin beleidige und bedrohe seit geraumer Zeit reihum die Kollegen der Benützungsabteilung; ihr Ton habe inzwischen erheblich an Schärfe zugenommen und auch ihre Gestik sei nicht mehr einzuschätzen („haut sie nun zu oder nicht?!“). Weiterhin schildert die Mitarbeiterin, dass die Antragstellerin bereits mehrmals in der Bayerischen Staatsbibliothek wegen ungebührlichen Verhaltens von der Benutzung ausgeschlossen worden sei. Ihre erste Begegnung mit der Antragstellerin vor etwa 15 Jahren sei unvergesslich, die Antragstellerin habe dermaßen am Bücherschalter getobt, dass hinter ihr wartende Studenten ihr den Mund verboten hätten. Diesen Feststellungen ist die Antragstellerin nicht dezidiert entgegengetreten, sie beruft sich vielmehr im wesentlichen lediglich auf das genannte „linguistische Missverständnis“ bezüglich der genannten Äußerung. Dem Senat liegen auch im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die genannten schriftlichen Feststellungen nicht der Wahrheit entsprächen. Aufgrund dieser Verhaltensweise und der letztlich daraus resultierenden Bemerkung der Antragstellerin „Wenn ihr ein zweites Erfurt wollt, so könnt ihr es haben“ erscheint es dem Senat als ermessensfehlerfrei und auch verhältnismäßig, dass die Universität ein auf drei Jahre befristetes Hausverbot für die Bibliothek angeordnet hat. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann – auch wegen der genannten präventiven Zielrichtung eines Hausverbots – nicht maßgeblich sein, dass die Antragstellerin ihrer teilweise drastischen Ausdrucksweise keine entsprechenden Taten folgen ließ. Denn es kann dem Bibliothekspersonal nicht zugemutet werden, sozusagen sehenden Auges auf eine Entgleisung körperlicher Art zu warten; in einem derartigen Fall wäre vielmehr ein unbefristetes Hausverbot die angemessene Reaktion (vgl. hierzu BayVGH, a.a.O.). Die Universität konnte im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung auch berücksichtigen, dass bei einer Bearbeitungszeit von nunmehr 14 Jahren große Zweifel angebracht sind, ob jemals ein Abschluss der Dissertation zu erwarten ist; auch konnte in die Abwägung eingestellt werden, dass an der Universität offenbar kein Professor als Gutachter zur Verfügung steht. Zu Recht weist die Universität schließlich darauf hin, dass das frühere Hausverbot, das faktisch ein Jahr bestanden hatte, offenbar keine Änderung des Verhaltens der Antragstellerin bewirkt hat, weshalb eine Befristung des Hausverbots von deutlich mehr als einem Jahr nicht unangemessen erscheint.
Nach alledem war der Beschwerde mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO stattzugeben.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).