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Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Entscheidungsdatum: 12.06.1997

Aktenzeichen: 1 A 4592/94.PVL

Entscheidungsart: Beschluss

eigenes Abstract: Die Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts führt eine neue Bibliotheksordnung ein, in der festgelegt ist, dass Benutzer vor dem Betreten der Bibliothek ihren Ausweis bei der Aufsicht hinterlegen müssen. Der Antragssteller, ein wissenschaftlicher Mitarbeiter der Universität, fordert von dem beteiligten Dienststellenleiter die Aufhebung dieser Maßnahme oder die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens. Sein Antrag wird vor Gericht abgelehnt, da der Erlass der Bibliotheksordnung dem Satzungsrecht zuzuordnen ist und nicht der Mitbestimmung unterliegt.

Instanzenzug:
- VG Gelsenkirchen, Az. 3c K 1407/93.PVL
- OVG NRW vom 12.06.1997, Az. 1 A 4592/94.PVL

Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe :

I.
Die Geschäftsführende Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts der S. -Universität C. , Frau Prof. Dr. T., erließ kurz nach ihrem Dienstantritt eine neue Bibliotheksordnung. In der Bibliotheksordnung der Bibliothek des Kunstgeschichtlichen Instituts hieß es u. a.:
“Vor dem Betreten der Bibliothek müssen die Benutzer bei der Aufsicht ihren Bibliotheksausweis (Studenten und Doktoranden der Kunstgeschichte), bzw. den Studenten- oder Personalausweis (externe Benutzer) hinterlegen”.
Mit Schreiben vom 21. September 1992 wies der Antragsteller den Beteiligten unter Bezugnahme auf die beigefügte Bibliotheksordnung darauf hin, daß von Beschäftigten beim Betreten der Bibliothek die Hinterlegung des Bibliotheks- oder Personalausweises verlangt werde, und bat, die Maßnahme aufzuheben oder ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten.
Mit Schreiben vom 27. Oktober 1992, 3. Dezember 1992 und 3. März 1993 beanstandete der Beteiligte der Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts gegenüber, daß die Bibliotheksordnung nicht gemäß Teil I (Verwaltungsordnung der Hochschulbibliothek) § 6 Abs. 3 der Satzung für die Hochschulbibliothek vom 15. November 1989 (Amtliche Bekanntmachungen der S. -Universität C. Nr. 155/ 21. November 1989) durch die Fakultät im Einvernehmen mit dem Direktor der Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den Beirat erlassen worden sei. Dem Antragsteller teilte er mit Schreiben vom 23. Februar 1993 folgendes mit: Die Benutzungsordnung für die Kunsthistorische Bibliothek sei bislang nicht in einer den Formerfordernissen des Satzungsrechts der S. -Universität C. entsprechenden Weise beschlossen worden. Das Rektorat sei derzeit bemüht, gemeinsam mit dem Institut und der Fakultät einen satzungsgemäßen Rechtszustand herzustellen. Bis auf weiteres würden die vom Institut getroffenen Regelungen als eine unter den gegebenen Umständen unerläßliche Sicherung der Bestände der im Aufbau befindlichen Bibliothek angesehen.
Daraufhin hat der Antragsteller am 3. März 1993 das vorliegende Beschlußverfahren eingeleitet. Im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat der Fakultätsrat der Fakultät für Geschichtswissenschaft der S. -Universität C. am 28. April 1993 die in einigen Punkten stilistisch unwesentlich geänderte Bibliotheksordnung einstimmig genehmigt. Durch den angefochtenen Beschluß hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag, festzustellen, daß die Regelungen in der Bibliotheksordnung 1992 der Kunsthistorischen Bibliothek der Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW unterliegen, mit im wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Es fehle bereits an einer Maßnahme des Beteiligten. Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Bibliotheksordnung sei § 6 Abs. 3 der Satzung für die Hochschulbibliothek der S. -Universität C. . Danach würden die Einzelheiten der Benutzung von Fachbibliotheken durch besondere Benutzungsordnungen geregelt, die durch die Fakultäten im Einvernehmen mit dem Direktor der Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den Beirat erlassen würden. Für ein Tätigwerden des Beteiligten als Dienststellenleiter sei daher kein Raum. Diesen Bestimmungen entsprechend habe die Bibliotheksordnung 1992 für die Kunsthistorische Bibliothek auch ausschließlich von der Fakultät für Geisteswissenschaft erlassen werden können. Der Beteiligte sei an deren Zustandekommen nicht beteiligt gewesen. Eine Maßnahme des Beteiligten könne auch nicht darin gesehen werden, daß er den Erlaß der Bibliotheksordnung gebilligt habe. Dem Antragsteller sei zwar zuzugestehen, daß dem Rektor als Mitglied des Rektorats im Rahmen des § 20 Abs. 3 UG die Rechtsaufsicht hinsichtlich der Beschlüsse der Fachbereiche zustehe. Damit werde der Erlaß einer Bibliotheksordnung durch den Fachbereichsrat jedoch noch nicht zu einer Maßnahme des Beteiligten. Daß eine möglicherweise einzelne Beschäftigte betreffende Regelung ohne Beteiligung des Antragstellers getroffen worden sei, stehe dem nicht entgegen, da die Mitbestimmungsrechte gemäß § 72 Abs. 3 LPVG NW unter dem Gesetzes- und Tarifvorbehalt stünden. Die Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek sei dem Satzungsbereich zuzuordnen, und ein etwaiges Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei bereits aus diesem Grunde ausgeschlossen. Schließlich führe auch der vom Antragsteller angeführte Vergleich mit Maßnahmen im Rahmen der Kommunalverwaltung zu keinem anderen Ergebnis. Denn im Gegensatz zur Kommunalverwaltung, bei der die Beschlüsse des Rates gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 GO NW a. F. durch den Gemeindedirektor vorbereitet würden, fehle es im universitären Bereich an einer vergleichbaren Regelung hinsichtlich der Beschlüsse des Fachbereichsrates.
Gegen diesen den Prozeßbevollmächtigten des Antragstellers am 1. September 1994 zugestellten Beschluß haben diese am 26. September 1994 Beschwerde eingelegt und die Beschwerde am 24. Oktober 1994 begründet. Der Antragsteller trägt im wesentlichen vor: Durch die Bibliotheksordnung würden auch wissenschaftliche Mitarbeiter der S. -Universität betroffen, so daß er, der Antragsteller, bei dem Erlaß der Bibliotheksordnung hätte beteiligt werden müssen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe er daher gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW beim Erlaß der Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek der S. -Universität C. mitbestimmen müssen. Der Erlaß der Bibliotheksordnung sei nicht deshalb beteiligungsfrei, weil er nicht als Maßnahme des Beteiligten angesehen werden könne. In Teil II der Satzung für die Hochschulbibliothek sei die Benutzungsordnung für die Universitätsbibliothek (C. ) erlassen worden. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 C. begründe die Zugehörigkeit zur S. -Universität C. als Mitglied oder Angehöriger zugleich das Recht zur Benutzung der Universitätsbibliothek. Regelungen, wie sie die Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek vorsähen, seien in der Benutzungsordnung nicht vorgesehen. In § 6 Abs. 3 der Satzung für die Hochschulbibliothek sei u. a. festgelegt, daß Einzelheiten der Benutzung die durch die Fakultäten und zentralen Einrichtungen im Einvernehmen mit dem Direktor der Hochschulbibliothek und unter Beratung durch den Beirat zu erlassenden Benutzungsordnungen der Fachbibliotheken regelten. Gemäß § 20 Abs. 1 UG NW leite das Rektorat die Hochschule. Es wirke gemäß § 20 Abs. 2 UG NW daraufhin, daß die übrigen Organe ihre Aufgaben wahrnähmen, und übe darüber hinaus gemäß § 20 Abs. 3 UG NW die Rechtsaufsicht aus. Für das Rektorat spreche danach eine Zuständigkeitsvermutung. Die Satzungen seien zwar Gesetze im Sinne des Eingangssatzes des § 72 Abs. 4 LPVG NW. Es fehle jedoch an einer unmittelbaren und abschließenden Regelung. Aber auch soweit ein anderes Organ für die Sachentscheidung zuständig sei, ergebe sich die Notwendigkeit einer Einbindung des Personalrats, wobei der Dienststellenleiter dessen Einwendungen an die zuständige Stelle weiterzuleiten habe.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß, den angefochtenen Beschluß zu ändern und seinem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.
Der Beteiligte beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.
Er hält den angefochtenen Beschluß für zutreffend und trägt ergänzend vor: Der Erlaß der Bibliotheksordnung für die Kunsthistorische Bibliothek falle ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Fakultät für Geschichtswissenschaft. Es handele sich insoweit um Satzungsrecht. Von einer Maßnahme des Beteiligten könne daher keine Rede sein.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten entscheidet der Fachsenat über die Beschwerde gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW, §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG ohne mündliche Verhandlung.
Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden. Sie bleibt jedoch ohne Erfolg.
Der Antrag ist zulässig. Für den weiterhin auf den konkreten personalvertretungsrechtlichen Vorgang bezogenen Feststellungsantrag besteht das Rechtsschutzinteresse fort, weil sich die streitgegenständliche Maßnahme nicht in der Weise erledigt hat, daß sie sich nicht mehr regeln ließe. Nur in einem derartigen Fall müßte zu einem abstrakten Antrag übergegangen werden.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 2. Juni 1993 – 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 = PersV 1994, 126 = ZTR 1993, 525 = PersR 1993, 450 = RiA 1994, 94.
Die streitgegenständliche Bibliotheksordnung gilt weiter und läßt sich zumindest für die Zukunft rückgängig machen bzw. abändern.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Der Antrag bedarf zunächst einer Auslegung. Die streitgegenständliche Bibliotheksordnung ist zwar zunächst von der Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts der S. -Universität C. erlassen worden, sie ist jedoch am 28. April 1993, also vor der Entscheidung durch die Fachkammer des Verwaltungsgerichts am 19. August 1994, durch den Fakultätsrat der Fakultät für Geschichtswissenschaft der S. -Universität C. genehmigt worden. Streitgegenstand ist die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit der durch den Fakultätsrat genehmigten Bibliotheksordnung.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, unterliegt der Erlaß der Bibliotheksordnung für die Bibliothek des Kunstgeschichtlichen Instituts bereits deshalb nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, weil es an einer Maßnahme des Beteiligten fehlt.
Als Maßnahme iSd § 66 Abs. 1 LPVG NW ist grundsätzlich jede Handlung oder Entscheidung des Dienststellenleiters anzusehen, mit der er in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. August 1983 – 6 P 9.81 -, PersV 1985, 248; Beschlüsse des Fachsenats vom 3. Juli 1986 – CL 23/85 -, ZBR 1987, 58 = PersV 1989, 28 und vom 29. Juli 1994 – 1 A 581/91.PVL -, NWVBl. 1995, 133 = RiA 1995, 149 = ZfPR 1995, 14.
Eine Maßnahme in diesem Sinne ist mithin – anders ausgedrückt – zu verneinen, wenn eine Dienststelle rechtlich oder tatsächlich lediglich in Sachzusammenhänge einbezogen ist, ohne selbst handelnd in sie einzugreifen.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Juli 1984 – 6 P 14.83 -, Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 29; Beschluß des Fachsenats vom 29. Januar 1997 – 1 A 3151/93.PVL -.
Wenn es auch keinen allgemeinen Grundsatz gibt, daß der Dienststellenleiter für alles verantwortlich ist, was in seinem Bereich geschieht,
vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. November 1995 – 6 P 2.94 -, PersV 1996, 453, 455
so muß er jedoch mitbestimmungspflichtige Maßnahmen, die ohne seine Kenntnis in Teilbereichen der Dienststelle getroffen werden, entweder verhindern oder aber sie sich dergestalt zu eigen machen, daß er sie wie eine eigene Maßnahme dem bei ihm gebildeten Personalrat gegenüber vertritt.
Vgl. Beschluß des Fachsenats vom 20. März 1997 – 1 A 3775/94.PVL -, PersR S. 253, unter Hinweis auf BVerwG, Beschluß vom 2. März 1993 – 6 P 34.91 -, PersV 1994, 231.
Nach diesen Grundsätzen ist der Erlaß der streitgegenständlichen Bibliotheksordnung keine Maßnahme des Beteiligten.
Zunächst einmal kann das eigenmächtige Handeln der Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts der S. -Universität C. nicht als Maßnahme des Beteiligten angesehen werden, weil letzterer dem Erlaß der Bibliotheksordnung durch die Geschäftsführende Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts sofort nach Bekanntwerden entgegengetreten ist.
Im übrigen ist das Handeln der Geschäftsführenden Direktorin des Kunstgeschichtlichen Instituts dadurch gegenstandslos geworden, daß der Fakultätsrat der Fakultät für Geschichtswissenschaft am 28. April 1993 die streitgegenständliche Bibliotheksordnung einstimmig genehmigt und sich damit zu eigen gemacht hat. Der Fakultätsrat ist mit dem Fachbereichsrat iSd § 25 Abs. 3 UG NW identisch.
Vgl. Leuze/Bender, Gesetz über die Universitäten des Landes Nordrhein- Westfalen, Komm., § 25 RdNr. 3.
Auch das Handeln des Fachbereichs kann dem Beteiligten nicht als Maßnahme zugerechnet werden. Denn § 25 Abs. 4 Satz 1 UG NW bestimmt, daß der Fachbereich (eigenständig) seine Organisation durch eine Fachbereichsordnung regelt und die sonstigen zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Ordnungen erläßt. Hierzu zählen insbesondere auch Benutzungsordnungen für die dem Fachbereich zur Verfügung stehenden Einrichtungen.
Vgl. Leuze/Bender, aaO, § 25 RdNr. 16.
Dieses Recht der Fachbereiche, ihre Angelegenheiten selbständig zu ordnen und zu verwalten, ist Ausdruck ihrer Autonomie.
Vgl. Leuze/Bender, aaO.
Für den vorliegenden Fall besteht kein Anlaß, der vom Antragsteller aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob es zufolge dieser Autonomie zu einer “Beteiligungslücke” für die Personalvertretung kommt und wie diese Lücke – etwa unter Inanspruchnahme des Beanstandungsrechtes des Rektorats (§ 20 Abs. 3 Satz 1 UG) – gegebenenfalls zu schließen wäre. Eine Beteiligungslücke ist deswegen nicht in Betracht zu ziehen, weil die in Rede stehende Bibliotheksordnung auch ihrer Funktion nach nicht dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unterliegt. Adressat der Bibliotheksordnung sind nämlich nicht die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten als solche, sondern alle diejenigen, die als Benutzer der Bibliothek des Kunstgeschichtlichen Instituts in Betracht kommen. Dies sind gemäß der Satzung für die Hochschulbibliothek (Abschnitt I – Verwaltungsordnung – § 6 Abs. 1 und Abschnitt II – Benutzungsordnung – § 2 Abs. 2) in erster Linie die Mitglieder der Hochschule iSv § 11 Abs. 1 und 2 UG, daneben auch die sog. Angehörigen der Hochschule iSv § 11 Abs. 4 UG und letztlich andere Benutzer nach besonderer Zulassung. Zu den möglichen Benutzern gehören nach § 11 Abs. 1 Nr. 8 UG allerdings auch die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten der Hochschule. Selbst bei Berücksichtigung dessen, daß die Benutzung einer Fachbibliothek Teil der Dienstobliegenheiten eines wissenschaftlichen oder künstlerischen Mitarbeiters iSv § 110 LPVG NW iVm § 60 Abs. 1 und 5 UG sein kann, reicht dies nicht aus, den Erlaß einer Bibliotheksordnung ihnen gegenüber zu einer Maßnahme iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW zu machen. Im Interesse einer sachgerechten Erfüllung der Aufgaben der Hochschule ist das gesamte Hochschulpersonal iSd §§ 48 ff. UG bei Benutzung der Bibliothek den sonstigen Mitgliedern der Universität, insbesondere also den Studenten, gleichgestellt.

Die Zuordnung der Benutzung von Hochschulbibliotheken zu den gesetzlich in § 3 Abs. 1 UG festgelegten Aufgaben der Universität läßt die Inanspruchnahme eines Mitbestimmungsrechtes durch den Antragsteller zugunsten der von ihm vertretenen Beschäftigten nicht zu. Aufgabenerfüllung ist neben der Schaffung von Institutsbibliotheken auch die Regelung ihrer Benutzung. Maßnahmen dieser Art gehören nicht zu dem der Personalvertretung zugewiesenen innerdienstlichen Bereich, mögen Beschäftigte davon auch mitbetroffen sein. Es handelt sich – im Sinne der die Inanspruchnahme von Mitbestimmungsrechten begrenzenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vgl. hierzu den Beschluß vom 24. Mai 1995 – 2 BvR 1/92 – (BVerfGE 93, 37/68, 72)
nicht etwa (nur) um innerdienstliche Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, sondern um Maßnahmen zur nach außen gerichteten Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle. Für diesen Bereich gilt, daß nicht nur die Letztentscheidung nicht den Stellen entzogen werden darf, die der Volksvertretung verantwortlich sind. Vielmehr entfällt die Mitbestimmung des Personalrats immer dann gänzlich, wenn eine der Aufgabenerfüllung dienende Maßnahme so beschaffen ist, daß sie sich nicht nach Wirkungsbereichen in einen inneren und äußeren Bereich trennen läßt. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht
mit Beschlüssen vom 2. Oktober 1995 – 6 P 27.93 -, BVerwGE 99, 295/299 und vom 29. Januar 1996 – 6 P 1.93 – (RiA 1997 S. 23/25)
mit Bezug auf die Asbestsanierung von Schulräumen klargestellt und gilt auch für andere Lebensbereiche, in denen von Maßnahmen der Aufgabenerfüllung nach außen die Beschäftigten einer Dienststelle unvermeidlich mitbetroffen sind, ohne daß die Maßnahme dadurch ihr Gepräge erhält.
Vgl. hierzu zuletzt den Beschluß des Fachsenats vom 17. April 1997 – 1 A 1854/94.PVL -
Eben dies ist bei der in Rede stehenden Bibliotheksordnung der Fall. Sie dient nicht iSv § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW der Ordnung in der Dienststelle, und von ihr sind die vom Antragsteller vertretenen Beschäftigten nicht mit Bezug auf ihr dienstliches Verhalten, sondern mit Rücksicht auf die ihnen zustehende mitgliedschaftliche Rechtsstellung innerhalb der Universität erfaßt (vgl. hierzu auch § 12 Abs. 1 UG). Für den Beteiligten besteht kein Anlaß, sich in Wahrnehmung seiner Personalverantwortung um die nicht von ihm selbst erlassene Bibliotheksordnung zu kümmern.
Nach alledem kann dahingestellt bleiben, ob die Voraussetzungen der im vorliegenden Verfahren gemäß dem Antrag des Antragstellers allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW (Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten) erfüllt sind. Insbesondere bedarf es keiner Entscheidung, ob das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aufgrund des Gesetzesvorbehalts gemäß dem Eingangssatz des § 72 Abs. 4 LPVG NW entfallen würde.
Vgl. zum Gesetzesbegriff im Sinne des Eingangssatzes des § 72 Abs. 4: Cecior/Dietz/Vallendar, Personalvertretungsrecht NW, § 72 RdNr. 279; Havers, LPVG NW, 9. Aufl., § 72 Erl. 48.1 und zum Charakter einer von einem Fachbereich erlassenen Ordnung: Leuze/Bender, aaO, § 25 RdNr. 16.
Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.
Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

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