Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Entscheidungsdatum: 17.07.1987
Aktenzeichen: 6 P 13/85
Entscheidungsart: Beschluss
eigenes Abstract: Der Personalrat einer Stadtbibliothek hat die gerichtliche Feststellung beantragt, dass die vorübergehende Schließung von vier Zweigstellen während der Osterferien aufgrund der weitreichenden innen- und außerbetrieblichen Wirkungen seiner Mitbestimmung bedurft hätte. Der Antrag wurde in letzter Instanz abgewiesen, da die Organsisationsentscheidung der Bilbiotheksleitung nur die Zweigstellen betraf, die nicht als wesentliche Teile des Bibliothekssystems anzusehen sind.
Instanzenzug:
– VG Bremen vom 13. 11.1984, Az. PV 27/84
– OVG Bremen vom 16. 04.1985, Az. PV-B 8/84
– BVerwG vom 17.07.1987, Az. 6 P 13/85
Tatbestand:
Mit Schreiben vom 28. März 1984 an alle Bibliotheken und Abteilungen teilte die Beteiligte – die Leiterin der Stadtbibliothek B – mit, daß vier – der damals insgesamt 38 – Zweigstellen zeitweise während der Osterferien geschlossen seien, und zwar die Jugendbibliothek D Straße und die Schulbibliothekarische Arbeitsstelle vom 9. bis zum 24. April und die Jugendbibliothek D straße und die Graphothek vom 16. bis zum 19. April 1984. In diesen Zweigstellen waren insgesamt sechs Vollzeit- und drei Halbtagsarbeitskräfte beschäftigt. Eine Beteiligung des Antragstellers – des Personalrats bei der Stadtbibliothek B – lehnte die Beteiligte mit der Begründung ab, daß es sich bei der auf sieben Ausleihtage begrenzten Schließung von einigen Zweigstellen zu Vertretungszwecken nicht um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme handele.
Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet. Er hat beantragt, festzustellen, daß die vorübergehende Schließung der Zweigstellen Jugendbibliothek D Straße, Jugendbibliothek D straße, Graphothek und Schulbibliothekarische Anstalt (richtig: Arbeitsstelle) zu einer Einschränkung wesentlicher Teile der Dienststelle führe und ohne die Zustimmung des Antragstellers rechtswidrig sei.
Das Verwaltungsgericht hat in vier getrennten Beschlüssen entschieden, daß die Schließung jeder der vier Zweigstellen der Mitbestimmung des Personalrats nach § 66 BremPersVG unterlegen habe; im übrigen hat es die Anträge abgelehnt. Auf die Beschwerden der Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht die vier Beschwerdeverfahren verbunden, die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Anträge des Antragstellers insgesamt abgewiesen. Die Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:
Die Schließung der vier Zweigstellen sei selbst dann keine (mitbestimmungspflichtige) “organisatorische Angelegenheit” im Sinne des § 66 BremPersVG, wenn man davon ausgehe, daß sich diese Maßnahme nicht nur an die Benutzer der Bibliothek, also nach außen, richte, sondern auch als innerdienstliche Angelegenheit zu qualifizieren sei. Sie falle nicht unter einen der in § 66 Abs. 1 BremPersVG ausdrücklich genannten Tatbestände, insbesondere nicht unter Buchst. a), wonach der Personalrat bei der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen, Behörden oder Betrieben oder wesentlicher Teile von ihnen mitzubestimmen habe. Die einzelnen Zweigstellen seien lediglich unselbständige Teile der einheitlichen Dienststelle “Stadtbibliothek”, für die es denn auch nur einen Personalrat gebe. Die demnach für die Anwendbarkeit des § 66 Abs. 1 Buchst. a) BremPersVG entscheidende Frage, ob die Zweigstellen ein “wesentlicher Teil” der Stadtbibliothek seien, sei zu verneinen. Das Wesen der Stadtbibliothek sei weder im Hinblick auf ihren Umfang und Aufgabenbereich, noch danach, wie sich die Maßnahme nachhaltig auf die Gesamtheit ihrer insgesamt 250 Bediensteten auswirke, ernsthaft dadurch berührt worden, daß ein kleiner Bruchteil ihrer Zweigstellen für wenige Tage während der Schulferien geschlossen geblieben sei, was für insgesamt neun Bedienstete vorübergehend Änderungen ihres Tätigkeitsbereiches nach sich ziehen mochte.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe der Personalrat aufgrund des § 66 BremPersVG nicht in organisatorischen Angelegenheiten schlechthin mitzubestimmen, sondern nur bei solchen Maßnahmen, die in ihrer Auswirkung einer der im Beispielskatalog genannten Maßnahmen entsprächen, wobei die Beispielsfälle die Richtung der möglichen Gegenstände der Beschlußfassung andeuteten. Zwar möge auch die zeitweise Schließung einer Dienststelle den mitbestimmungspflichtigen organisatorischen Angelegenheiten zugerechnet werden, obwohl sie in dem gesetzlichen Tatbestand nicht aufgeführt sei. Gehe es aber um Teile einer Dienststelle, lasse das Wort “wesentlich” die Richtung der von der Mitbestimmung erfaßten Maßnahme so deutlich erkennen, daß man den Willen des Gesetzgebers verfälschen würde, wenn die zeitweilige Schließung eines nur unwesentlichen Dienststellenteils in gleicher Weise dem § 66 Abs. 1 BremPersVG zugerechnet würde wie etwa die Auflösung eines wesentlichen Teils einer Dienststelle. Die gegenteilige Auffassung würde auch nicht der Zweckbestimmung der Vorschrift gerecht, Fragen der Existenz der Dienststelle deshalb der Mitbestimmung zu unterwerfen, weil sie zugleich die Bediensteten in ihrer materiellen Existenz beträfen und die Mitbestimmung deren Schutz dienen solle; diese Ziele des Gesetzgebers würden durch eine so unbedeutende Maßnahme wie die vorübergehende Schließung einzelner Zweigstellen der Stadtbibliothek auch nicht annähernd tangiert.
Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er sinngemäß beantragt,
den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachsenat für Personalvertretungssachen vom 16. April 1985 aufzuheben und die Beschwerden der Beteiligten gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Bremen – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 13. November 1984 zurückzuweisen.
Der Antragsteller macht geltend, der angegriffene Beschluß verletze die §§ 52 Abs. 1 und 66 Abs. 1 und 3 BremPersVG. Ihm werde zwar das Recht, bei der Umsetzung der von den Schließungen betroffenen Beschäftigten mitzubestimmen, nicht bestritten. Diese Beteiligung laufe jedoch ins Leere, weil die jeweiligen Umsetzungen durch die Schließungsentscheidung in der Regel unabänderlich vorgegeben seien. Die Trennung des einheitlichen Vorgangs “Personaldispositionen zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes während der Urlaubszeit” in zwei verschiedene Maßnahmen (Schließung und Umsetzung) führe zur Unwirksamkeit des Mitbestimmungsrechts des Personalrats in diesem Maßnahmefeld. Nach § 52 Abs. 1 BremPersVG habe jedoch der Personalrat in allen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten mitzubestimmen. Diese Allzuständigkeit des Personalrats habe das Oberverwaltungsgericht verkannt. Soweit sich aus den Tatbestandskatalogen in den §§ 63, 65 und 66 BremPersVG eine Richtungsbestimmung für die Beteiligung des Personalrats ergebe, betreffe sie lediglich die Abgrenzung der innerdienstlichen von den außerdienstlichen, die Allgemeinheit berührenden Angelegenheiten. Handele es sich – wie hier – um innerdienstliche Angelegenheiten, gelte der Grundsatz der Allzuständigkeit, so daß jede innerdienstliche Maßnahme organisatorischer Art der Mitbestimmung unterliege. Dies werde auch dadurch bestätigt, daß durch die Novelle zum Bremischen Personalvertretungsgesetz aus dem Jahre 1974 die Allzuständigkeit ausdrücklich auf die organisatorischen Angelegenheiten erstreckt worden sei. Daraus ergebe sich der Wille des Gesetzgebers, das Mitbestimmungsrecht des Personalrats vorzuverlagern, um zu verhindern, daß durch mitbestimmungsfreie organisatorische Maßnahmen nachfolgende mitbestimmungspflichtige personelle und soziale Folgewirkungen determiniert würden. Korrespondierend bestimme § 66 Abs. 2 Satz 2 BremPersVG die Beteiligung des Personalrats bereits im Planungsbereich.
Die Beteiligte beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen. Sie verteidigt den angefochtenen Beschluß.
Entscheidungsgründe:
Die Rechtsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere hat der Antragsteller ein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Feststellung, auch wenn sich die Verfügung der Beteiligten, die das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ausgelöst hat, bereits vor Einleitung des Verfahrens erledigt hat. Denn die durch diese Verfügung aufgeworfene Streitfrage, ob die zeitweilige Schließung einzelner Zweigstellen der Stadtbibliothek in Ferienzeiten mit dem Ziel, fehlenden Benutzungsmöglichkeiten Rechnung zu tragen oder Personalengpässe in anderen Zweigstellen zu überbrücken, als organisatorische Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt oder nicht, welche bei sinngerechtem Verständnis des Antrages Gegenstand des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens ist, kann sich jederzeit erneut stellen, zumal die Beteiligte nach wie vor der Auffassung ist, sie dürfe eine derartige Ferienregelung ohne Beteiligung des Antragstellers treffen. Es ist daher schon aus Gründen der Prozeßwirtschaftlichkeit geboten, diese Streitfrage in dem anhängigen Beschlußverfahren zu klären (vgl. Beschlüsse des Senats vom 12. Februar 1986 – BVerwG 6 P 25.84 – (Buchholz 238.3 A § 83 BPersVG Nr. 31 = PersV 1986, 237) und vom 23. Mai 1986 – BVerwG 6 P 23.83 – (PersV 1987, 196)). Das Rechtsschutzbedürfnis an der Klärung der Rechtsfrage wäre nur dann zu verneinen, wenn der konkrete Streitfall nicht durch Zeitablauf, sondern durch Umstände gegenstandslos geworden wäre, die entweder in einer der Auffassung des Antragstellers Rechnung tragenden Erledigung bestehen oder von dem Antragsteller zu vertreten sind (Beschlüsse vom 29. April 1983 – BVerwG 6 P 14.81 – (PersV 1984, 342) und vom 2. Juni 1987 – BVerwG 6 P 10.85 -). Beides ist hier nicht der Fall.
Die Rechtsbeschwerde ist jedoch unbegründet. Das Beschwerdegericht hat es zu Recht abgelehnt, die begehrte Entscheidung zu treffen. Die vorübergehende Schließung von vier Zweigstellen der Stadtbibliothek B während der Osterferien 1984 unterlag nicht der Mitbestimmungdes Antragstellers.
Bei der rechtlichen Beurteilung des Feststellungsantrages des Antragstellers ist davon auszugehen, daß nach § 52 Abs. 1 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 5. März 1974 (Brem.GBl. S. 131) – BremPersVG – der Personalrat die Aufgabe hat, für alle in der Dienststelle weisungsgebunden tätigen Personen in allen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten mitzubestimmen. Daß die vorübergehende Schließung der vier Zweigstellen keine soziale Angelegenheit im Sinne dieser Vorschrift war (vgl. § 63 BPersVG), liegt auf der Hand und bedarf keiner Erörterung (vgl. hierzu Beschluß vom 23. Januar 1986 – BVerwG 6 P 8.83 – (Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 3 = ZBR 1986, 213 = PersV 1986, 323)). In aller Regel kann eine solche organisatorische Maßnahme auch unter Berücksichtigung der Tatsache, daß sie jeweils personelle Folgemaßnahmen nach sich ziehen wird, nicht als Regelung personeller Angelegenheiten im Sinne des § 65 BremPersVG angesehen werden. Ob die tatsächliche Bedeutung einer derartigen organisatorischen Maßnahme in besonders gelagerten Fällen derart hinter den an sie anknüpfenden personellen Regelungen zurücktreten kann, daß sie als unselbständige Vorbereitung dieser Regelungen anzusehen ist und auch unter personalvertretungsrechtlichem Blickwinkel keine eigenständige Bedeutung hat, kann dahinstehen, weil der festgestellte Sachverhalt im vorliegenden Fall dafür keinen Anhalt bietet. Deswegen bedarf auch nicht der Erörterung, ob der an der personellen Regelung zu beteiligende Personalrat in einem solchen Fall berechtigt wäre, die organisatorische Vorbereitung der Personalmaßnahme in seine Beurteilung einzubeziehen.
Da der Antragsteller nur festgestellt wissen will, ob er bei der Schließung der vier Zweigstellen der Stadtbibliothek B als organisatorischer Maßnahme mitzubestimmen gehabt hätte, braucht der Senat auch nicht zu entscheiden, wie die personellen Konsequenzen, welche die Beteiligte in Ausübung ihres Direktionsrechts aus der mit der Schließung der Zweigstellen eingetretenen Situation gezogen hat, personalvertretungsrechtlich einzuordnen sind. Daß es sich bei diesen verhältnismäßig kurzfristigen Maßnahmen um mitbestimmungspflichtige Umsetzungen gehandelt haben könnte, erscheint zumindest zweifelhaft, mag aber die Mitbestimmungsbefugnis des Antragstellers nach § 65 BremPersVG nicht ausschließen (BVerwGE 19, 359 (362)).
Dem Beschwerdegericht ist darin beizupflichten, daß die vorübergehende Schließung von vier Zweigstellen der Stadtbibliothek keine mitbestimmungsbedürftige organisatorische Angelegenheit im Sinne des § 66 Abs. 1 BremPersVG war. Als eine
1. Als eine organisatorische Angelegenheit im Sinne des § 66 Abs 1 BremPersVG kommt nur eine Maßnahme in Betracht, die entweder die ganze Dienststelle oder jedenfalls wesentliche Teile von ihr betrifft. Dies folgt aus § 66 Abs. 1 Buchst. a) BremPersVG, wonach sich das Mitbestimmungsrecht des Personalrats in organisatorischen Angelegenheiten “insbesondere auf die Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen, Behörden oder Betrieben oder wesentlicher Teile von ihnen” erstreckt. Eine Mitbestimmung in organisatorischen Angelegenheiten findet nach dieser Bestimmung dann nicht statt, wenn sich die Maßnahme nur auf Teilbereiche einer Dienststelle erstreckt, die im Verhältnis zur gesamten Dienststelle nicht wesentlich sind.
Der Antragsteller kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, daß mit dieser Auslegung der Grundsatz der Allzuständigkeit des Personalrats verkannt und nicht genügend beachtet werde, daß der Katalog des § 66 BremPersVG nur eine beispielhafte Aufzählung der mitbestimmungspflichtigen organisatorischen Angelegenheiten enthalte. Es ist zwar richtig, daß
2. Der B Gesetzgeber hat den Personalräten – abweichend von den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und anderer Bundesländer – ein umfassendes Mitbestimmungsrecht in organisatorischen Angelegenheiten eingeräumt hat. Demgemäß hat denn auch das Beschwerdegericht die zeitweilige Schließung einer Dienststelle als eine im Grundsatz mitbestimmungspflichtige Maßnahme angesehen, obwohl sie in § 66 Abs. 1 Buchst. a) BremPersVG nicht aufgeführt ist. Der Antragsteller verkennt jedoch, daß
3. Das dem Personalrat zustehende umfassende Mitbestimmungsrecht unterliegt jedoch rechtlichen Einschränkungen die sich teils aus der gemäß § 94 BPersVG für die Länder geltenden Rahmenvorschrift des § 104 BPersVG, teils aber auch aus dem Zusammenhang der Mitbestimmungsvorschriften des Bremischen Personalvertretungsrechts selbst ergeben. Dabei kommt den beispielhaft aufgezählten Mitbestimmungstatbeständen, wie das Bundesverfassungsgericht in dem Urteil vom 27. April 1959 – 2 BvF 2/58 – (BVerfGE 9, 268 (289)) dargelegt hat, die Bedeutung zu, daß sie “die Richtung der möglichen Gegenstände der Beschlußfassung” erkennen lassen. Hierbei geht es nicht nur darum, die innerdienstlichen von den außerdienstlichen, die Allgemeinheit berührenden Angelegenheiten abzugrenzen. Den ausdrücklich geregelten Beispieltatbeständen muß vielmehr der Wille des Gesetzgebers entnommen werden, daß andere organisatorische Maßnahmen des Dienststellenleiters der Mitbestimmung des Personalrats nur dann unterliegen sollen, wenn sie in ihren Auswirkungen auf die Dienststelle und die Beschäftigten den geregelten Maßnahmen in etwa gleichkommen. Hiervon ausgehend bedarf die zeitweise Schließung eines unwesentlichen Teils einer Dienststelle nicht in gleicher Weise der Mitbestimmung der Personalvertretung wie etwa die in § 66 Abs. 1 Buchst. a) BremPersVG aufgezählten organisatorischen Maßnahmen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 18, 147 (149); Beschluß vom 23. Januar 1985 – BVerwG 6 P 40.82 – (Buchholz 238.38 § 82 RPPersVG Nr. 2 = PersR 1986, 93)) ist ein Teil der Dienststelle nur dann wesentlich, wenn er für das “Wesen” der Dienststelle mitbestimmend ist.
Das ist nur dann der Fall, wenn die Anordnung für die Dienststelle eine so erhebliche Veränderung ihres Aufgabenbereichs mit sich bringt, daß durch sie die Bediensteten in ihrer Gesamtheit berührende personelle Maßnahmen ausgelöst werden. Die Anordnung muß sich demnach auf solche Bereiche der Dienststelle beziehen, die für diese eine prägende Bedeutung haben, die also in einer herausgehobenen sachlichen Beziehung zu den von der Dienststelle innerhalb ihres Aufgabenbereichs wahrzunehmenden Aufgaben stehen.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Beschwerdegerichts sind die vier vorübergehend geschlossenen Zweigstellen keine “Dienststellen, Behörden oder Betriebe” im Sinne des § 66 Abs. 1 Buchst. a) BremPersVG, sondern lediglich Teile der Dienststelle “Stadtbibliothek”. Auch sind diese Zweigstellen nicht von derart prägender Bedeutung für die gesamte Dienststelle, daß durch ihre zeitweise Schließung deren Aufgabenbereich erheblich verändert worden wäre. Dies folgt schon aus der Größe der Stadtbibliothek, die bei Erlaß der Maßnahme der Beteiligten insgesamt 38 Zweigstellen hatte, in denen etwa 250 Beschäftigte tätig waren. Die zeitweise Schließung der vier Zweigstellen für einige Tage in der Ferienzeit kann sich demnach auf den Betrieb der Stadtbibliothek nur geringfügig ausgewirkt haben. Der Umstand, daß sich der Tätigkeitsbereich der neun bei diesen Zweigstellen Beschäftigten vorübergehend geändert hat, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung.
Die Rechtsbeschwerde konnte daher keinen Erfolg haben.