Gericht: Verwaltungsgerichtshof Bayern
Entscheidungsdatum: 31.07.1996
Aktenzeichen: 17 P 96.1404
Entscheidungsart: Beschluss
Eigenes Abstract: Bei der Festlegung der öffnungszeitbedingten Arbeitszeiten am Abend und am Samstag in den Teilbibliotheken einer Hochschule wird ein Antrag auf Mitbestimmung durch den Personalrat gestellt. Dieser wurde in die Entscheidung über die Veränderung der Arbeitszeiten nicht einbezogen, mit der Begründung, dass die vom Senat beschlossenen, veränderten Öffnungszeiten zu einer Änderung der Arbeitszeiten ohne Mitwirkung des Personalrats berechtigten. Die vorangegangene Ablehnung des Antrags durch den Verwaltungsgerichts Ansbach wird durch den Verwaltungsgerichtshof Bayern aufgehoben. Die veränderten und untypischen Dienstzeiten erforderten das Erstellen eines Dienstplanes, um Personal den Kriterien des Arbeitsschutzes entsprechend einzusetzen, und somit auch die Mitbestimmung der Personalvertretung.
Instanzenzug:
– VG Ansbach vom 22.03.1996, Az. AN 8 P 95.1297
– VGH Bayern vom 31.07.1996, Az. 17 P 96.1404
Amtlicher Leitsatz:Bei Auswirkung einer an sich mitbestimmungspflichtigen Maßnahme auf nach außen gerichtete organisatorische Angelegenheiten bleibt Mitbestimmungsrecht insoweit bestehen, als noch ein selbständiger Handlungsspielraum im innerdienstlichen Bereich gegeben ist.
Tenor:
I. Unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten nach Landesrecht – vom 22. März- 1996 wird festgestellt, daß die Festlegung von Arbeitszeiten für den Aufsichtsdienst in den Teilbibliotheken Kulturwissenschaften – Naturwissenschaften I, Naturwissenschaften II und Recht und Wirtschaft, die über das Ende der üblichen Arbeitszeit in die Abendstunden hineinreichen oder am Samstag gelegen sind, dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats insoweit unterliegt, als es nicht um die Frage der verfügten Öffnungszeiten geht.
II. Der Gegenstandswert wird für das Beschwerdeverfahren auf 8.000 DM festgesetzt.
Gründe
I.
Der Beteiligte zu 1.) beschäftigt Mitarbeiter des einfachen Dienstes (Beamte und Angestellte) ohne bibliothekarische Fachausbildung im Aufsichtsdienst in verschiedenen Teilbibliotheken, die als Präsenzbibliotheken ausgestaltet sind. Für diese Beschäftigten legte der Beteiligte zu 1.) nach dem erstinstanzlichen Vortrag des Antragstellers im Schriftsatz vom 4. August 1995 (= damaliger Ist – Zustand) jeweils anläßlich ihrer Einstellung nachstehende Arbeitszeitregelung ohne Mitbestimmung des Antragstellers fest; die Anordnung des Abend- und Sonntagsdienstes erfolgte durch mündliche Einzelanweisungen.
1.
Teilbibliothek Kulturwissenschaften
Oberamtsgehilfe R W
Montag – Freitag: 12.45 Uhr – 20.15 Uhr (inklusive 1/2 Stunde Pause)
Samstag: 10.00 Uhr – 14.00 Uhr
2.
Teilbibliothek Naturwissenschaften I
Oberamtsgehilfe T Z
Montag – Freitag: 12.45 Uhr – 20.15 Uhr (inklusive 1/2 Stunde Pause)
Samstag: 10.00 Uhr – 14.00 Uhr
3.
Teilbibliothek Naturwissenschaften II
Bibliotheksangestellter R E
Montag – Freitag: 13.30 Uhr – 20.15 Uhr (inklusive 1/2 Stunde Pause)
Samstag: 10.00 Uhr – 14.00 Uhr
4.
Teilbibliothek Rechts- und Wirtschaftswissenschaften
Oberamtsgehilfe A M
Montag – Freitag 13.30 Uhr – 22.00 Uhr (inklusive 1/2 Stunde Pause)
Bibliotheksangestellter A D im 14-tägigen Wechsel
Samstag: 8.00 Uhr – 18.00 Uhr (inklusive 1/2 Stunde Pause)
Mit Schreiben vom 16. März 1995 gegenüber dem Beteiligten zu 1) machte der Antragsteller geltend, die vorerwähnten Arbeitszeitregelungen bedürften seiner Zustimmung. Dem widersprach der Beteiligte zu 1) mit Schreiben vom 28. März 1995.
Mit Schriftsatz vom 4. August 1995, eingegangen am 7. August 1995, stellte der Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach – Kammer für Personalvertretungsangelegenheiten des Landes – den Antrag,
festzustellen, daß die derzeit vom Beteiligten zu 1) in den Teilbibliotheken Kulturwissenschaften (Herr W), Naturwissenschaften I (Herr Z), Naturwissenschaften II (Herr E) und Recht- und Wirtschaft (Herr M u. D) praktizierten Arbeitszeiten dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unterliegen.
Zur Begründung berief er sich auf Art. 75 Abs. 4 Nr. 1 BayPVG. Sein Mitbestimmungsrecht entfalle nicht deshalb, weil die Arbeitszeitregelungen für die Teilbibliotheken auf die Öffnungszeiten Rücksicht nehmen müßten. Auch der Hinweis auf § 104 Satz 3 BPersVG stehe nicht entgegen.
Mit Beschluß vom 22. März 1996 lehnte die Fachkammer den Antrag ab. Die Bibliothek sei eine zentrale Einrichtung der Hochschule, deren Betrieb und Benutzung sich nach Ordnungen richte, welche der Senat im Benehmen mit der Leitung der jeweiligen zentralen Einrichtung erlasse. Das Staatsministerium könne nach Art. 32 Abs. 5 Satz 6 Bayerisches Hochschulgesetz allgemeine Richtlinien erlassen. Die Allgemeine Benützungsordnung der Bayerischen Staatlichen Bibliotheken vom 18. August 1993 (GVBl S. 635) regle die hier interessierenden Öffnungszeiten nicht. Nach § 27 der Allgemeinen Benützerordnung könnten die Staatlichen Hochschulen mit Genehmigung des Staatsministeriums für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst die Benützung der Hochschulbibliotheken ergänzend regeln; dies sei hier auf Vorschlag des Büchereiausschusses geschehen. Der Senat habe Öffnungszeiten für den Abend (Ende 20.00 Uhr bzw. 22.00 Uhr) und für den Samstag (10.00 Uhr bis 14.00 Uhr bzw. 8.00 Uhr bis 18.00 Uhr) beschlossen. Damit solle gewährleistet sein, daß die mit hohem Aufwand geführten Universitätsbibliotheken maximal genutzt werden könnten. Die öffnungsbedingten allgemeinen Arbeits- und Dienstzeitverlegungen unterlägen nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayPVG. Zwar bestehe keine erschöpfende gesetzliche oder tarifliche Bestimmung zur Frage der Dienst- und Arbeitszeiten. Auch sei nach § 5 Abs. 1 Satz 2 der Arbeitszeitverordnung (AzV) der Samstag grundsätzlich dienstfrei. Diese Verordnung sei jedoch erst zum 1. Oktober 1995 in Kraft getreten. Der Schriftsatz des Antragstellers vom 4. August 1995 sei jedoch am 7. August 1995 bei der Fachkammer eingegangen; auf diesen Zeitpunkt beziehe sich das Feststellungsinteresse. Der Mitbestimmungskatalog des Art. 75 BayPVG betreffe nur die sozialen Angelegenheiten der Beschäftigten, die dadurch gekennzeichnet seien, daß sie sich allein auf das Innenverhältnis zwischen der Dienststelle „Arbeitgeber“) und die Beschäftigten „Arbeitnehmer“) bezögen. Maßnahmen, die über ein solches Innenverhältnis zwischen Dienststelle und Beschäftigten hinausgingen, seien jedoch der Mitbestimmung entzogen. Soweit die Organisation der nach außen gerichteten Aufgabenerfüllung der Dienststelle untrennbar mit der zeitlichen Festlegung des Beginns und des Endes der täglichen Arbeitszeit verbunden sei, komme eine Mitbestimmung nach Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayPVG nicht in Betracht. Für eine personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung sei nur Raum, wo der Dienststelle über die Organisation der ihr zugewiesenen Aufgaben hinaus ein Spielraum bei der Arbeitszeitregelung verbleibe. Dies sei jedoch nicht der Fall. Die festgelegten Öffnungstermine seien Teil der Organisation der von den staatlichen Büchereien zu erfüllenden Aufgaben. Beginn und Ende der Arbeitszeit seien durch die vor und nach der Öffnung zu erledigenden Aufgaben festgelegt und damit der Mitbestimmung des Personalrats entzogen. Eine Mitbestimmung komme auch nicht isoliert, also lediglich hinsichtlich des wechselnden Personaleinsatzes (Schichtdienstplan) in Betracht, da Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayPVG gerade eine allgemeine, von einzelnen Bediensteten unabhängige Arbeitszeit meine. Auch komme dem Antragsteller das Mitbestimmungsrecht deshalb nicht zu, weil die Anordnungen des Beteiligten zu 1.) lediglich Einzelfallregelungen gegenüber namentlich bezeichneten Beschäftigten gewesen seien. Eine Arbeitszeitregelung i.S. des Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BayPVG liege jedoch nur vor, wenn sie generell d.h. umfassend allgemein sei. Eine generelle Regelung, auf die sich die Mitbestimmung beschränken müsse, liege nicht vor.
Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt und zuletzt den Antrag gestellt unter Aufhebung des Beschlusses der Fachkammer vom 22. März 1996 festzustellen, daß die Festlegung von Arbeitszeiten für den Aufsichtsdienst in den Teilbibliotheken Kulturwissenschaften, Naturwissenschaften I, Naturwissenschaften II und Recht und Wirtschaft, die über das Ende der üblichen Arbeitszeit in die Abendstunden hineinreichen oder am Samstag gelegen sind, dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats insoweit unterliegt, als es nicht um die Frage der verfügten Öffnungszeiten geht.
Zur Begründung macht er geltend, die Mitbestimmung des Personalrats entfalle nicht, wenn Maßnahmen die Wahrnehmung des Amtsauftrages berührten. Die Regelungsfrage sei in dem Sinne abstrakt und generell, als sie sich unabhängig von den Arbeitnehmern, die in den Abendstunden und am Samstag arbeiteten, stelle. Daß die Dienststelle Beschäftigte benötige, die mit diesen Arbeitszeiten einverstanden seien, sei eine Folge der zunächst getroffenen Arbeitszeitentscheidung und könne das Mitbestimmungsrecht nicht in Frage stellen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in einem Beschluß vom 27. Juli 1982 (Nr.: 17 CE 83. A 588 (gemeint ist B. v. 27.7.1983 Nr. 17 CE 83. A 1198/VG Ansbach Nr. AN 8 PE 83. A. 588)entschieden, daß der Personalrat mitzubestimmen habe, wenn eine Regelung nicht die Arbeitszeit einzelner oder mehrerer konkreter Beschäftigter regele, sondern abstrakt die Arbeitszeit von Schichten, die nicht an bestimmte Beschäftigte gebunden seien. Der Grundgedanke dieser Entscheidung treffe auch hier zu. Eine sachliche Antragsänderung sei mit der Neufassung des Antrags nicht verbunden.
Der Beteiligte tritt der Beschwerde entgegen.
Der Beschluß vom 22. Juli 1982 (gemeint ist der vorerwähnte VGH-B. v. 27. Juli 1983) sei nicht analog anwendbar. Das Mitbestimmungsrecht nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayPVG sei auf den innerdienstlichen Bereich beschränkt. Aus dienstlichen Gründen sei bisher eine andere Arbeitszeitregelung nicht möglich gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge Bezug genommen. Deren Inhalt war Gegenstand der mündlichen Anhörung.
II.
Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
Auszugehen ist von der Regelung des Art. 75 Abs. 4 Nr. 1 des Bayerischen Personalvertretungsgesetzes (BayPVG), wonach vorbehaltlich einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung der Personalrat mitzubestimmen hat über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Werktage.
Dem Gegenstand nach handelt es sich bei der streitigen Festlegung der Arbeitszeit der Beschäftigten im Aufsichtsdienst der hier in Betracht kommenden Teilbibliotheken um eine Arbeitszeitregelung, die sowohl an den regulären Arbeitstagen Montag bis Freitag wie auch an dem sonst grundsätzlich dienstfreien Samstag (§ 5 Abs. 1 Satz 2 der Arbeitszeitverordnung vom 25. Juli 1995, GVBl S. 409 – AzV) Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit bzw. die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage festsetzt.
Die streitige Arbeitszeitregelung ist auch nicht durch den Gesetzesvorbehalt im Eingangssatz des Art. 75 Abs. 4 BayPVG ausgeschlossen, der sich auch auf jedes Gesetz im materiellen Sinn bezieht (vgl. Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Kommentar zum Bayerischen Personalvertretungsgesetz Band III, Band Nr. 299 zu Art. 75). So wird zwar in §§ 7, 8 AzV ein Rahmen für die Verteilung der Arbeitszeit während der regulären Arbeitstage gesetzt und nach § 5 Abs. 1 Satz 2 AzV ist der Samstag grundsätzlich dienstfrei. Hiervon kann indessen der Dienstherr oder Arbeitgeber nach § 9 AzV hinsichtlich der regulären Arbeitstage ebenso abweichen wie nach § 6 AzV vom Grundsatz der Dienstfreiheit an Samstagen, nämlich dann, wenn dies nach seinem Ermessen die dienstlichen Verhältnisse erfordern. Fehlt es aber hiernach an einer gesetzlich abschließenden Regelung, bleibt für eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme Raum (vgl. Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger RdNr. 302 zu Art. 75).
Die Anwendung des Art. 75 Abs. 4 Nr. 1 BayPVG setzt ferner eine inmitte stehende allgemeine (Arbeitszeit-)Regelung und zwar im innerdienstlichen Bereich voraus. Auch daran fehlt es hier nicht.
Von einer generellen Regelung (im Gegensatz zu einer individuellen Maßnahme) ist dann auszugehen, wenn sie entweder die gesamte Dienststelle oder zumindest durch allgemeine Merkmale bestimmte Gruppen von Beschäftigten erfaßt (BVerwG v. 23.12.1982 PersV 1983, 413/414 und Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger RdNr. 367 zu Art. 75). Unter einer Gruppe ist ein unter den verschiedensten Gesichtspunkten z.B. organisatorisch, aufgabenmäßig oder persönlich abgrenzbarer Teil der Beschäftigten zu verstehen (OVG Nordrhein-Westfalen B v. 21.6.1989 PersV 1992, 175 und Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger a.a.O.).
Hiervon ausgehend, kann es nicht zweifelhaft sein, daß die in den Teilbibliotheken inzwischen sieben Beschäftigten im Aufsichtsdienst (ursprünglich 5) in dem hier maßgeblichen Sinne eine Gruppe darstellen, deren Anzahl sich im Übrigen jederzeit wieder verändern kann (z.B. bei Heranziehung mehrerer Teilzeitbeschäftigter).
Auch das von den einzelnen Bediensteten bei ihrer „Einstellung“ mündlich wohl erklärte Einverständnis mit der streitigen Arbeitszeitregelung ändert nichts am allgemeinen Regelungscharakter. Denn sie mußten hierbei die ihnen präsentierten, aber anscheinend nicht schriftlich fixierten, Arbeitszeiten als unveränderlich und mithin verbindlich hinnehmen (BVerwG vom 30.1.1996 Az. 6 P 50 93 S. 13). Etwas anderes hätte nur dann zu gelten, wenn ihre erklärte Bereitschaft zu den für sie atypischen Arbeitszeiten nicht letztlich dem Willen des Dienstherrn oder Arbeitgebers, sondern nach Lage der Dinge einer wirklich gegebenen individuellen Entscheidungsfreiheit entsprochen hätte (BVerwG vom 30.1.1996 a.a.O. S. 13 und BVerwG vom 2.6.1992 PersR 1992 S. 359 f.).
Entgegen der Auffassung der Fachkammer ist eine Mitbestimmung des Antragstellers auch nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil es sich bei der hier in Frage stehenden Arbeitszeitregelung um keine ausschließlich innerdienstlich wirkende Maßnahme handelt.
Zwar ist die Personalvertretung nach dem in § 104 Satz 3 BPersVG niedergelegten und auch für das Personalvertretungsrecht der Länder maßgeblichen Rechtsgedanken nicht in organisatorischen Angelegenheiten zu beteiligen, da diese ausschließlich den der Volksvertretung verantwortlichen Stellen vorbehalten sind (vgl. BVerfGE 9, 268 [BVerfG 27.04.1959 – 2 BvF 2/58] = ZBR 1959, 152 und BVerwGE 72, 94 = PersR 1985, 184; BVerwG B. vom 24.9.1991 PersR 1991, 469). Zu den organisatorischen Angelegenheiten zählen Maßnahmen, die Art und Weise der Aufgabenerfüllung oder Funktionen und Aufbau einer Dienststelle oder eines Betriebs oder wesentlicher Teile hiervon betreffen (vgl. Ballerstedt/ Schleicher/Faber/Eckinger, RdNrn. 19 und 19 a der Vorbem. zu Art. 75 bis 79). Arbeitszeitregelungen betreffen den Bereich der organisatorischen Angelegenheiten dann, wenn sie sich auf die nach außen gerichteten Aufgabenerfüllung der Dienststelle auswirken (Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, RdNr. 365 a zu Art. 75). Demnach könnte der Auffassung der Fachkammer nur dann gefolgt werden, wenn die streitige Arbeitszeitregelung notwendig die organisatorisch vorgegebenen Öffnungszeiten für die Teilbibliotheken in Frage stellte. Dies ist jedoch nicht der Fall und erscheint im Übrigen auch durch den abschließend gestellten Antrag des Beschwerdeführers ausgeschlossen.
Bei der Bestimmung über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit ist es Aufgabe des Personalrats, darauf zu achten, daß die arbeitszeitrechtlichen Vorschriften, insbesondere für die Beschäftigung von Frauen und Jugendlichen, bei der Festlegung der Arbeitszeit berücksichtigt und daß berechtigte Wünsche von Beschäftigten mit den dienstlichen Erfordernissen in Einklang gebracht werden (vgl. BVerwGE 30, 39 und BVerwG vom 9.10.1991 PersR 1992, 16). Dabei nimmt der Personalrat im Rahmen der Mitbestimmung die kollektiven Interessen der Beschäftigten wahr (vgl. BayVGH vom 27.7.1983 Az. 17 CE 83 A.1198 S. 4).
Bleibt mithin bei der Ausgestaltung der Arbeitszeitregelung für den innerdienstlichen Bereich – von der vorerwähnten Zielsetzung der Mitbestimmung ausgehend – noch ein sinnvoller Spielraum für die Beteiligung der Personalvertretung, kann das Mitbestimmungsrecht nicht unter dem (abtrennbaren) Aspekt ihrer möglich erscheinenden – nach außen gerichteten – organisatorischen Auswirkungen entfallen. So verhält es sich hier.
Die vom Antragsteller nicht (mehr) in Frage gestellten Öffnungszeiten der Teilbiliotheken während der Abendstunden sowie samstags bedingen eine atypische Arbeitseinteilung des dafür in Betracht kommenden Personals und damit die Aufstellung von Dienstplänen, die im Rahmen des Art. 75 Abs. 4 Nr. 1 BayPVG als allgemeine Regelungen mitbestimmungspflichtig sind (Ballerstedt RdNr. 387 f. zu Art. 75). Dabei ist insoweit entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts (vgl. S. 9 unten des angefochtenen Beschlusses) durchaus eine generelle Regelung denkbar, mit deren Hilfe z.B. insbesondere die Einbeziehung der später hinzugekommenen Beschäftigten des Aufsichtsdienstes sowie die Stellvertretungsfälle bei Verhinderungen erfaßt werden können. Im Übrigen geht es bei der Ausgestaltung der Regelung vornehmlich auch um die sachgerechte Auswahl der Mitarbeiter, die für den Dienst während der Abendstunden und samstags nach arbeitsschutzrechtlichen Kriterien geeignet erscheinen und deren Einsatz auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung gegenüber vergleichbaren Kollegen geboten sein mag. Dies verantwortlich mitzukontrollieren, liegt im kollektiven Interesse der übrigen Beschäftigten, das der Personalrat verantwortlich wahrzunehmen hat. Soweit sich dabei ergäbe, daß einzelne Mitarbeiter besser nicht oder nicht so häufig für den Dienst während der Abendstunden oder samstags eingeteilt werden und dafür andere geeignete Beschäftigte (verstärkt) herangezogen werden sollten, könnte dies personalvertretungsrechtlich legitime Auswirkungen auf die Arbeitszeiteinteilung der übrigen Beschäftigten der fraglichen „Gruppe“ zur Folge haben; in Betracht kommen in diesem Zusammenhang auch Rücksichtnahmen auf Betroffene mit ungünstigen Verkehrsverbindungen zwischen ihrer Wohnung und der für sie vorgesehenen Dienststelle.
Außer auf eine ausgewogenere Gestaltung der Diensteinteilung darf der Personalrat auch auf eine bestimmte zeitliche Lage der Pausen hinwirken; in der bisherigen Arbeitszeitregelung ist nur deren Dauer festgelegt.
Hiernach bleibt bei der inhaltlichen Gestaltung der Arbeitszeitregelung im innerdienstlichen Bereich – von der bereits erwähnten Zielsetzung des Mitbestimmungstatbestandes des Art. 75 Abs. 4 Nr. 1 BayPVFG ausgehend – noch ein sinnvoller Spielraum für die Beteiligung der Personalvertretung. Deren Mitbestimmungsrecht kann daher nicht unter dem „abtrennbaren“ Aspekt nach außen gerichteter organisatorischer Auswirkungen entfallen. Allerdings beschränkt sich das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers auf den personalvertretungsrechtlich zulässigen Rahmen im innerdienstlichen Bereich.
Nach alledem war die Beschwerde des Antragstellers stattzugeben.
Eine Kostenentscheidung erübrigt sich (Art. 81 Abs. 2 BayPVG i.V.m. § 80 Abs. 2, § 2 a Abs. 1 und § 12 Abs. 5 ArbGG).
Nach Art. 81 Abs. 2 Satz 2 BayPVG ist diese Entscheidung endgültig.
Streitwertbeschluss:
Der Gegenstandswert wird für das Beschwerdeverfahren auf 8.000 DM festgesetzt.
Aufgrund des Antrags des Bevollmächtigten des Antragstellers ist der Wert des Streitgegenstands nach § 10 Abs. 1 und 2 BRAGO für das Beschwerdeverfahren festzusetzen. Dabei ist der Gegenstandswert in Personalvertretungssachen regelmäßig nach § 8 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BRAGO zu bemessen (vgl. BVerwG vom 8.7.1985 – BVerwG 6 PB 29.84) und beträgt danach 8.000 DM.