Gericht: Verwaltungsgericht Bremen
Entscheidungsdatum: 24.10.1996
Aktenzeichen: 2 A 133/95
Entscheidungsart: Urteil
eigenes Abstract: Ein Jugendlicher klagt gegen die ihm von einer Hochschulbibliothek in Rechnung gestellten Säumnisgebühren in Höhe von DM 384,–. Zur Begründung gibt er an, dass er aufgrund seiner Minderjährigkeit zum Zeitpunkt seiner Anmeldung als Nutzer in der Bibliothek beschränkt geschäftsfähig war. Das Verwaltungsgericht Bremen lehnt die Klage ab. Da das Nutzungsverhältnis unter das öffentliche Recht fällt und nicht unter das Privatrecht, wie der Kläger behauptet, ist die Minderjährigkeit nicht relevant für die Geschäftsfähigkeit. Nach §12 Abs. 1 Nr. 2 BremVVwVfG ist der Kläger als handlungsfähig anzusehen, da er das 16. Lebensjahr bereits vollendet hatte und damit in der Lage war, die Folgen einer verspäteten Rückgabe der Medien abzusehen.
Instanzenzug:
– VG Bremen vom 24.10.1996, Az. 2 A 133/95
– OVG Bremen vom 21.10.1997, Az. 1 BA 14/97 [1]
– BVerwG vom 24.04.1998, Az. 3 B 23/98 [2]
Tatbestand
Der Kläger wehrt sich gegen einen Entgeltbescheid der S und U bibliothek B, durch den gegen ihn Entgelte wegen Überschreitung der Ausleihfrist und wegen Mahnungen festgesetzt wurden.
Der am geborene Kläger beantragte am 18.10.1993 bei der S- und U Bibliothek B einen Ausweis zwecks Entleihe von Büchern. Die S- und U bibliothek stimmte diesem Antrag zu. Der Kläger, der seinerzeit noch zur Schule ging, lieh daraufhin neun Bücher aus, die er für ein schulisches Referat benötigte. Zum Ende der Leihfrist am 15.11.1993 gab er die Bücher nicht wieder zurück. Auch auf zwei schriftliche Mahnungen reagierte er zunächst nicht. Da er bis zum 05.05.1994 die Werke nicht zurückgegeben hatte, erließ die S – und U bibliothek B unter dem 06.07.1994 einen Entgeltbescheid über einen Gesamtbetrag von DM 384,–. Dieser Betrag setzte sich aus DM 6,– Mahnentgelten und DM 378,– Säumnisentgelten zusammen.
Gegen diesen Entgeltbescheid legte der Kläger durch seine Prozeßbevollmächtigte mit Schreiben vom 18.07.1994 Widerspruch ein. Es liege ein Vertragsverhältnis zwischen der Bibliothek und dem Kläger vor. Die Vereinbarung sei gem. § 557 Abs. 4 BGB unwirksam. Außerdem sei der Kläger bei Vertragsabschluß minderjährig gewesen. Der Vertrag sei auch aus diesem Grunde unwirksam. Der Kläger sei auch nicht wirksam gemahnt bzw. in Verzug gesetzt worden, denn die Mahnungen sei nicht dem gesetzlichen Vertreter des minderjährigen Klägers zugegangen.
Der Widerspruch wurde von der U B (Rechtsstelle) mit Bescheid vom 10.05.1995 als unbegründet zurückgewiesen. Bei dem Nutzungsverhältnis mit der S und U bibliothek handele es sich nicht um ein privatrechtliches Vertragsverhältnis. Die Beziehung zwischen Bibliotheksnutzer und Bibliothek sei öffentlich-rechtlicher Natur. Der Kläger sei handlungsfähig i. S. d. § 12 BremVwVfG gewesen. Ein fast 18-jähriger Schüler sei in der Lage, entscheiden zu können, ob er eine Bibliothek benutze und welche Bücher er ausleihen möchte. Dem Kläger sei bei seinem Antrag auf Zulassung zur Nutzung der Bibliothek bekannt gewesen, daß das Nutzungsverhältnis auf der Grundlage der Nutzungsordnung und der Entgeltordnung geregelt sei. Die Konsequenzen seines Verhaltens seien für ihn von vornherein abschätzbar gewesen.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Bevollmächtigten des Klägers am 12.05.1995 zugestellt.
Der Kläger hat am 12.06.1995 Klage erhoben. Der Kläger sei gem. § 106 BGB beschränkt geschäftsfähig gewesen. Der Abschluß des Benutzervertrages mit der Bibliothek und die Ausleihe der Bücher hätten der Einwilligung seiner Eltern bedurft, die nicht erteilt worden sei. § 12 Abs. 1 Nr. 2 BremVwVfG sei nicht einschlägig, da der Kläger nicht durch Vorschriften des öffentlichen Rechts für den Gegenstand des Streitverfahrens als handlungsfähig anerkannt sei. Es werde in Abrede gestellt, daß dem Kläger die Benutzerordnung und die Entgeltordnung zur Kenntnis ausgehändigt worden sei. Im übrigen verstoße das Verwaltungshandeln der Beklagten gegen Treu und Glauben. Der vermeintliche Anspruch dürfte längst verwirkt, wenn nicht gar verjährt sein.
Selbst wenn die Zulassung zur Ausleihe bei der S – und U bibliothek öffentlich-rechtlich ausgestaltet sei, müsse die Abwicklung nach der Zwei-Stufen-Theorie als privatrechtlich betrachtet werden.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Bremen am 24.10.1996 hob der Vertreter der Beklagten den Widerspruchsbescheid vom 10.05.1995 aus formellen Gründen auf.
Der Kläger beantragt daraufhin, den Entgeltbescheid der S – und U bibliothek B vom 06.07.1994 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Rechtsgrundlage für den Entgeltbescheid seien die Benutzungsordnung und die Entgeltordnung für die S – und U – bibliothek B. Der seinerzeit knapp 17-jährige Kläger sei am 18.10.1993 wirksam zur Benutzung zugelassen worden. Er habe die erforderliche Handlungsfähigkeit nach § 12 Abs. 1 BremVwVfG auch ohne ausdrückliche Regelung gehabt. Bei ihm habe ein höchstpersönliches Interesse vorgelegen. Zum Zeitpunkt der Zulassung habe er über eine Selbstentscheidungsfähigkeit verfügt, welche eine Einwilligung oder Genehmigung der Eltern entbehrlich gemacht habe.
Mit der wirksamen Zulassung sei die Benutzungsordnung für ihn verbindlich geworden. Damit hätten auch alle im Rahmen des Nutzungsverhältnisses bestehenden Verpflichtungen für ihn gegolten. Der Ausleihvorgang sei nach öffentlich-rechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Da der Kläger seiner Rückgabepflicht nicht rechtzeitig nachgekommen sei, sei er zur Zahlung der nach Maßgabe der Entgeltordnung fällig gewordenen Entgelte verpflichtet. Es liege hier weder ein Verstoß gegen Treu und Glauben noch Verwirkung oder Verjährung vor.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
I.
Die Klage ist zulässig. Das nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO vorgeschriebene Vorverfahren ist durchgeführt worden.
Zwar ist für die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage erforderlich, daß das Vorverfahren ordnungsgemäß erfolgt ist. Fehler des Vorverfahrens, die nicht dem Kläger zuzurechnen sind, berühren die Zulässigkeit jedoch nicht. Dazu zählt, daß eine unzuständige Behörde über den Widerspruch entschieden hat (Kopp, Komm. zur VwGO, vor § 68, Rdnrn. 7-8).
Eine solche Widerspruchsentscheidung durch die unzuständige Behörde könnte hier erfolgt sein. Denn über den Widerspruch des Klägers gegen den angefochtenen Bescheid der S – und U bibliothek B hatte die U B (Rechtsstelle) durch Widerspruchsbescheid vom 10.05.1995 entschieden. Da das Gebührenwesen nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 Bremisches Hochschulgesetz (BremHG) zu den staatlichen Angelegenheiten und damit nicht zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten der U gehört, war nach §§ 73 Abs. 1 S. 2 Nrn. 1, 2, 185 Abs. 2 VwGO i. V. m. Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung der VwGO vom 15.03.1960 (Brem. GBl. S. 25) die nächsthöhere Behörde zur Entscheidung über den Widerspruch befugt.
Ob die Beklagte gegenüber der S und U bibliothek B, die gem. § 96 b BremHG eine Organisationseinheit der U darstellt, ob also die Gesamtkörperschaft gegenüber einer ihrer Teileinheiten als nächsthöhere Behörde anzusehen ist, ist zweifelhaft. Aufgrund dieser Zweifel hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 24.10.1996 den Widerspruchsbescheid vom 10.05.1995 aus formellen Gründen aufgehoben.
Der nachträgliche Wegfall des Widerspruchsbescheids läßt aber nicht nachträglich die Zulässigkeit der Anfechtungsklage wegen des jetzt fehlenden Abschlusses des Vorverfahrens entfallen. Zumindest ist die Anfechtungsklage als Untätigkeitsklage i. S. d. § 75 VwGO bei rechtzeitig erhobenem, aber derzeit nicht beschiedenem Widerspruch zulässig.
II.
Die Klage ist aber unbegründet.
1. Die S und U bibliothek B hat mit dem angefochtenen Entgeltbescheid zu Recht für neun ausgeliehene und nicht rechtzeitig zurückgegebene Bücher jeweils den Höchstbetrag von DM 42,– sowie für zwei schriftliche Mahnungen jeweils DM 3,– festgesetzt. Wegen der zutreffenden Berechnung im einzelnen wird gem. § 117 Abs. 5 VwGO auf die Begründung des Entgeltbescheids vom 06.07.1994 Bezug genommen.
2. Der Ansatz der als Benutzungsgebühren anzusehenden Entgelte (OVG Bremen, B. v. 18.11.1986 – 1 BA 39/86) beruht auf § 1 Abs. 1 i. V. m. der Anlage zu § 1, Nr. 2.1 und Nr. 2.2 der Entgeltordnung für die S und U bibliothek B vom 09.11.1982 (BremABl. S. 565) i. d. F. der Änderung vom 28.05.1993 (BremABl. S. 310).
3. Die vom Senator für Wissenschaft und Kunst, später Senator für Bildung und Wissenschaft, erlassene Entgeltordnung stellt eine gültige Rechtsvorschrift dar. Sie beruht auf § 109 Abs. 3, 5 BremHG. Danach erläßt der Senator für Bildung und Wissenschaft u.a. eine Entgeltordnung für die Benutzung des Bibliothekssystems.
Die Vereinbarkeit der Entgeltordnung mit § 109 BremHG und mit Art. 124 Bremische Landesverfassung (BremLV) ist in der Rechtsprechung des OVG Bremen geklärt (B. v. 18.11.1986 – 1 BA 39/86 -).
4. Im Ergebnis führt auch die wohl unzureichende Angabe der Rechtsgrundlage im Entgeltbescheid vom 06.07.1994 nicht zur formellen Rechtswidrigkeit des Bescheides. Als Rechtsgrundlage ist angegeben „Anlage zu § 1 der Entgeltordnung für die S und U bibliothek B in der für diesen Entgeltbescheid gültigen Fassung“.
Gemäß § 109 Abs. 1 BremHG i. V. m. § 22 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetz (BremGebBeitrG) muß aus einer Entscheidung über Kosten, zu denen Benutzungsgebühren nach § 1 Abs. 1 BremGeb/BeitrG zählen, die Rechtsgrundlage für die Erhebung hervorgehen. Diesem ist regelmäßig durch die Mitteilung der einschlägigen Gebührenordnung und der letzten Gesetzesänderung sowie der Fundstelle in dem jeweiligen Verkündungsblatt Genüge getan.
Der bloße Hinweis auf eine „zur Zeit gültige Fassung“ der einschlägigen Gebührenordnung ohne Quellenangabe reicht im Regelfall als Angabe der Rechtsgrundlage nicht aus (VG Bremen, Urt. v. 22.08.1996 – 2 A 72/95).
Im hier zu entscheidenden Streit wirkt sich die an sich wohl unzureichende Angabe der Rechtsgrundlage jedoch nicht aus. Die Verpflichtung zur Mitteilung der Rechtsgrundlage hat ihren Sinn darin, dem Bescheidadressaten die Überprüfung von Grund und Höhe der geltend gemachten Kostenschuld zu ermöglichen. Ist der Bescheidadressat bereits über den einschlägigen Text der Rechtsgrundlage informiert, ist der Zweck dieser Informationspflicht bereits erfüllt. Hier ist dem Kläger von der Beklagten am 18.10.1993 sowohl die einschlägige Benutzungsordnung als auch die Entgeltordnung ausgehändigt worden, so daß der Kläger die Rechtsgrundlagen bereits kannte und aufgrund der Angaben im Entgeltbescheid die Berechnung der Forderung überprüfen konnte.
Zwar hat der Kläger durch seine Prozeßbevollmächtigte im Schriftsatz vom 27.09.1995 bestreiten lassen, daß ihm die Benutzungsordnung und die Entgeltordnung ausgehändigt worden seien. Dabei handelte es sich aber um eine bloße Schutzbehauptung. Die Beklagte hat im weiteren gerichtlichen Verfahren eine Kopie der Bestätigungserklärung des Klägers vom 18.10.1993 vorgelegt, in der es heißt: „Ich bestätige den Empfang eines Verbuchungsausweises sowie der Benutzungs- und Entgeltordnung“.
Diese Erklärung ist vom Kläger handschriftlich unterschrieben. Es gibt keinen überzeugenden Grund, von der Unrichtigkeit der vom Kläger persönlich unterschriebenen Erklärung auszugehen.
5. Die Entgeltforderung der Beklagten setzt das Bestehen eines wirksamen Benutzungsverhältnisses voraus. Das ist hier der Fall gewesen.
5.1 Das Verhältnis eines Nutzers der Einrichtungen der S – und U bibliothek Bremen zu dieser bzw. zur Beklagten unterliegt dem öffentlichen Recht. Weder die Bestimmungen der §§ 96 b ff. BremHG über die S und U bibliothek B noch die Vorschriften über die Benutzungsordnung vom 12.04.1978 (BremABl. S. 399) in der Fassung der Änderung vom 23.12.1986 (BremABl. 1987 S. 22) gestalten das Benutzungsverhältnis privatrechtlich aus. Der Abschluß eines Vertrags ist für die Benutzung der Bibliothekseinrichtungen nicht vorgesehen.
Vielmehr wird die Benutzung der bibliothekarischen Einrichtungen auf Antrag durch eine Zulassung zur Benutzung gem. Nr. 3.1, 4.1 Benutzungsordnung ermöglicht. Eine solche Zulassung erfolgte hier nach Maßgabe des öffentlichen Rechts. Die Benutzungsordnung selber ist eine öffentlich-rechtliche Satzung. Die Aufgaben der S und U bibliothek sind nach § 96 d BremHG als öffentliche anzusehen.
Eine nach Maßgabe des öffentlichen Rechts erfolgte Zulassung bedarf hier zur Umsetzung keines privatrechtlichen Vertrags, da das Benutzungsverhältnis durch öffentlich-rechtliche Rechtsvorschriften im Detail geregelt ist. Die Anwendung der Zwei-Stufen-Theorie kommt nicht in Betracht, weil eine privatrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses nach erfolgter öffentlichrechtlicher Zulassung weder durch die einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehen ist noch dafür überhaupt ein vertraglicher Regelungsbedarf besteht.
Dementsprechend ist in der Rechtsprechung der erkennenden Kammer (Urt. v. 19.09.1996 – 2 A 1/96) wie auch des OVG Bremen (B. v. 18.11.1986 – 1 BA 39/86) stets von einem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis bei der Nutzung der Bibliothekseinrichtungen ausgegangen worden.
Auch die Rechtsbegriffe „Entgelte“ oder „Mahnungen“ belegen entgegen der Auffassung der Prozeßbevollmächtigten des Klägers keine Zivilrechtsnatur. Sie sind vielmehr neutral und finden sowohl im Privatrecht als auch im öffentlichen Recht Anwendung (vgl. z. B. § 2 des Bremischen Gesetzes über die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungswege vom 15.12.1981 – BremGBl. S. 283).
5.2 Die Zulassung des Klägers zur Benutzung der Einrichtungen der S – und U bibliothek ist wirksam erfolgt. Ihr steht nicht entgegen, daß der Kläger zum Zeitpunkt dieser Zulassung erst knapp 17 Jahre alt und damals nach bürgerlichem Recht nur beschränkt geschäftsfähig war. Der Kläger ist nämlich gem. § 12 Abs. 1 Nr. 2 BremVwVfG hinsichtlich der Benutzung der Einrichtungen der S – und U bibliothek B als handlungsfähig anzusehen. Dieses hat zur Folge, daß er auch ohne Zustimmung seiner Eltern einen Antrag auf Zulassung zu der Benutzung bzw. Ausleihe von Büchern stellen und ihm gegenüber wirksam Mahnungen und Bescheide im Rahmen des Benutzungsverhältnisses zugestellt bzw. erlassen werden konnten (Kopp, Komm. zum VwVfG, zu § 41, Rdnr. 26).
Handlungsfähig sind nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BremVwVfG natürliche Personen, die nach bürgerlichem Recht in der Geschäftsfähigkeit beschränkt sind, soweit sie für den Gegenstand des Verfahrens durch Vorschriften des öffentlichen Rechts als handlungsfähig anerkannt sind. Dabei braucht die Handlungsfähigkeit nicht ausdrücklich geregelt zu sein. Es genügt, daß die Anerkennung durch Vorschriften des öffentlichen Rechts erfolgt, in denen zum Ausdruck kommt, daß der Gesetzgeber für die Begründung eines Benutzungsverhältnisses nicht die volle Geschäftsfähigkeit voraussetzt (BVerwG, B.v. 19.03.1984 – 7 B 183/82 in NJW 84,2304).
Nr. 3.1 Benutzungsordnung sieht ausdrücklich vor, daß zur Benutzung alle natürlichen Personen zugelassen werden können. Alle zugelassenen Benutzer haben nach Nr. 3.1 S. 2 Benutzungsordnung grundsätzlich das gleiche Recht auf bibliothekarische Leistungen.
Die Öffnung der S- und U bibliothek B für Nutzer außerhalb des Kreises der Hochschulangehörigen hängt auch damit zusammen, daß sie gem. § 96 d Abs. 1 S. 2 BremHG zugleich die Funktionen einer Landesbibliothek der Freien Hansestadt B wahrnimmt. Daß gerade auch Schüler zu dem Nutzerkreis der Bibliothekseinrichtungen zählen sollen, ergibt sich im übrigen aus Nr. 1.2 der Anlage zu § 1 der Entgeltordnung, in der Schüler neben anderen Personenkreisen ausdrücklich genannt werden. Schüler sind ganz überwiegend minderjährig.
Bei einer Zusammenschau des gesamten einschlägigen Regelwerkes ist diesem zu entnehmen, daß die Vorschriften über die Benutzung der S – und U bibliothek die Handlungsfähigkeit Minderjähriger anerkennen.
Ab welcher Altersgrenze von der Handlungsfähigkeit auszugehen ist, braucht nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls ist die Handlungsfähigkeit ab Vollendung des 16. Lebensjahres als anerkannt anzusehen. Sie lag damit auch im Falle des Klägers bei seiner Zulassung vor.
5.3 Spätestens ab dem 16. Lebensjahr ist jedem Schüler zuzubilligen, daß er auch ohne Einwilligung der Eltern das Recht hat, Bücher auszuleihen und dazu Bibliotheken in Anspruch zu nehmen. Dieses kann insbesondere dort keinen Einschränkungen unterliegen, wo diese Benutzung im Rahmen der schulischen Bildung erfolgt. Insoweit muß bei einem 16-jährigen Jugendlichen anerkannt werden, daß er grundrechtsmündig ist.
Mit Grundrechtsmündigkeit ist die Fähigkeit natürlicher Personen umschrieben, Grundrechte selbständig geltend machen zu dürfen. Dieses ist nicht generell mit der Geschäftsfähigkeit gleichzusetzen (v. Münch, Komm. zum Grundgesetz, Vorbemerkung vor Art. 1 bis 19, Rdnr. 11; Maunz/Dürig, Komm. z. Grundgesetz, zu Art. 19 Abs. 3, Rdnrn. 16 ff). In welchem Alter Grundrechte selbständig in Anspruch genommen werden können, ist nach der Ausgestaltung des jeweiligen Grundrechts und nach dem streitigen Rechtsverhältnis zu beurteilen (v. Münch, a.a.O., Rdnr. 13; Maunz/Dürig, a.a.O.).
Liegt eine Grundrechtsmündigkeit eines Minderjährigen vor, ist er prinzipiell auch als handlungsfähig im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts anzusehen (VG Köln, B. v. 11.09.1984 – 14 K 5982/83 in NVwZ 1985, S. 217, 218; Kopp, Komm. zum VwVfG, zu § 12, Rdnr. 7; kritisch Robners „Partielle Handlungsfähigkeit Minderjähriger im öffentlichen Recht“ in DVBl. 1987, 709, 713).
Hier hatte der Kläger seine Grundrechte auf Bildung als Teil des allgemeinen persönlichen Freiheitsrechts des Art. 2 Abs. 1 GG und auf ungehinderte Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG wahrgenommen. Die Ausübung dieser Grundrechte konnte ihm von seinen Eltern jedenfalls nach Vollendung seines 16. Lebensjahres nicht mehr eingeschränkt werden. Der Kläger besaß die für die Wahrnehmung dieser Rechte erforderliche Einsichtsfähigkeit und Entscheidungsautonomie.
Ist mithin ein Benutzungsverhältnis wegen der seinerzeitigen partiellen Handlungsfähigkeit des Klägers zustande gekommen, folgt daraus ohne weiteres die Anwendung der öffentlich-rechtlichen Benutzungs- und Entgeltregelungen auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten.
6. Die Geltendmachung von Treuwidrigkeit ist nicht nachvollziehbar. Der Kläger wußte, welche Pflichten mit der Zulassung zur Benutzung und insbesondere mit der Ausleihe verbunden waren. Er hat zweimal Mahnungen erhalten. Wenn er darauf nicht reagiert hat, sind die Folgen ihm und nicht der Beklagten zuzurechnen.
7. Für eine Verwirkung ist hier nichts ersichtlich. Weder ist zwischen dem Ende der Leihfrist am 15.11.1993 und dem Entgeltbescheid vom 06.07.1994 ein langer Zeitraum verstrichen noch hat die Beklagte zu erkennen gegeben, daß sie ihre Forderungen nicht geltend machen würde.
8. Ebenso scheidet Verjährung aus. Die Festsetzungsverjährung tritt gem. § 109 Abs. 1 BremHG i. V. m. § 27 Abs. 1 S. 1 BremGebBeitrG erst vier Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres ein, in dem der Anspruch entstanden ist.